1.
INTRODUCCIÓN
El 26 de diciembre de 2008 se presentó por el
Consejo de Ministros el Informe sobre el plan para potenciar el
transporte de mercancías por ferrocarril, lo que en adelante
denominaremos como el Plan de Dinamización Ferroviaria.
Este Plan de Dinamización Ferroviaria ha sido
presentado en el mismo ejercicio (y con solo dos meses de diferencia) en
que se inició la tramitación parlamentaria del proyecto de Ley del
Contrato de Transporte Terrestre de Mercancías que regula, además del
transporte por carretera, el transporte ferroviario de mercancías.
Es claro por tanto que ambas medidas confirman
el ánimo gubernamental de materializar algunas medidas que permitan dar
prioridad al transporte ferroviario de mercancías, siguiendo de este
modo las pautas marcadas por la legislación comunitaria que, con el
impulso otorgado por el Libro Blanco [1], fue
precursora de la nueva política ferroviaria europea.
Razones para este impulso no han faltado nunca,
y algunas de ellas son ya clásicas: aprovechamiento de las
infraestructuras ferroviarias, fomento e integración del transporte por
ferrocarril de mercancías a fin de que los porcentajes de utilización se
eleven sensiblemente, descongestionando las carreteras y haciendo
disminuir la accidentalidad.
El panorama se completa cuando se echa un
vistazo al mercado español del transporte terrestre donde, como es
sabido, conviven: por un lado, la desmesurada atomización del mercado
del transporte por carretera y por otro, la desalentadora situación del
mercado del transporte ferroviario de mercancías que, habiendo sido
liberalizado, se compone de once operadores con la
correspondiente licencia [2]. De ellos, únicamente
seis están operando, mientras que de las cinco restantes, tres están
tramitando el necesario certificado de seguridad, dos no lo han
solicitado aún, y otra se ha limitado a pedir la licencia de empresa
ferroviaria. Múltiples interrogantes nos vienen a la cabeza, pero uno
destaca entre ellos: ¿Por qué la liberalización ferroviaria no ha
despertado igual interés al que estamos acostumbrados a ver en otros
sectores recientemente liberalizados?.
Entrando en la valoración de las medidas
adoptadas, tenemos, por un lado, la actualización del derecho privado
aplicable al transporte terrestre de mercancías de ambos modos,
carretera y ferrocarril (en fase de tramitación parlamentaria); y, por
otro, aunque pendiente de desarrollo siquiera inicial, el anuncio de una
regulación que permitirá introducir cambios sustanciales en la
infraestructuras y operación para el desarrollo de uno de los modos, el
ferroviario.
Al menos en pura teoría jurídica, con la puesta
al día del derecho privado, la mejora de las infraestructuras y
operación ferroviarias y la ordenación regulatoria en su día introducida
por la Ley 39/2003 del Sector Ferroviario y su normativa de desarrollo,
con estas medidas, decíamos, debería bastar (cuando se completen los
tres procesos) para acometer el tránsito gradual de la carretera al
ferrocarril.
A última hora se anuncia dentro de lo que se
denomina como el Plan de Automoción la pretensión de llevar a
cabo un paquete de medidas de impulso a la logística que vendría a estar
formado por el Plan de Dinamización Ferroviaria antes comentado y dos
instrumentos añadidos, un Plan sectorial de transporte de mercancías por
carretera pendiente de definir y un plan de apoyo a las Autopistas del
Mar dentro del transporte Marítimo. En este último se incluirían la
puesta en marcha y explotación de dos autopistas del mar entre España y
Francia: la “Atlántica” (Vigo y Algeciras-Nantes/St. Nazarie y Le Havre)
y la denominada “Círculo de Optimodalidad” (Gijón- Nantes/St. Nazarie)
[3].
2. EL PLAN DE
DINAMIZACIÓN FERROVIARIA
Las medidas anunciadas por el Consejo de
Ministros para lo que podríamos denominar -en economía de términos- la
dinamización ferroviaria, se concretan en tres ejes fundamentales
de actuación:
(i)
actuaciones en infraestructuras ferroviarias;
(ii)
acciones en relación con la operación ferroviaria;
(iii)
medidas regulatorias.
2.1.
Actuaciones en materia de infraestructuras ferroviarias
En materia de infraestructuras ferroviarias, se
anuncian dos tipos de medidas: las que constituyen algunas novedades que
han de ser bienvenidas y aquéllas otras menos novedosas que vienen en
definitiva a implementar la política iniciada en el seno de la Unión
Europea.
De entre estas últimas, destacar la que
constituye -admitidamente- uno de los primeros objetivos del plan: la
creación de una Red Básica de transporte de mercancías.
La construcción de esa Red se alcanzaría con la
puesta en práctica de cuatro líneas de actuación:
· El acondicionamiento de corredores de líneas
convencionales que, tras la puesta en marcha del tren de alta
velocidad, puedan dedicarse preferentemente al tráfico de mercancías.
· Las líneas de alta velocidad de tráfico
mixto, de viajeros y mercancías, en aquellos trayectos donde es
posible hacer compatible ambos tráficos [4].
· La construcción de nuevas variantes en la
red convencional y la ampliación de la capacidad de la red existente.
· La búsqueda de una gestión integrada de
puertos y transporte ferroviario mediante el refuerzo de la conexión
entre la red ferroviaria y los principales puertos de interés general
del Estado.
Como avanzábamos mas arriba, las medidas tienen
su origen en la propuesta de Reglamento COM (2008) 852 final del
Parlamento Europeo y del Consejo sobre la red ferroviaria europea para
un transporte de mercancías competitivo.
Los cuatro ejes que forman a su vez esta
propuesta de Reglamento son los siguientes:
(i)
Definición de la red ferroviaria europea para un transporte de
mercancías competitivo, comprometiéndose los Estados miembros a la
creación de corredores ferroviarios internacionales para un transporte
de mercancías.
(ii)
Establecimiento de una política de inversiones, donde se determinan
las obligaciones del corredor de mercancías en cuanto a coordinación y
programación de inversiones, así como en relación con el desarrollo de
la interoperabilidad de las distintas redes afectadas y la mejora de
la capacidad de los trenes [5].
(iii)
Definición de una red de terminales estratégicas en cada corredor.
Cada corredor debe contar con una estrategia eficaz en relación con el
desarrollo de terminales, especialmente las de carácter intermodal, y
sobre la adecuación de sus capacidades a las necesidades de las
mercancías que circulen por ellos.
(iv) El
establecimiento de un régimen de explotación de los denominados
corredores de mercancías.
2.2.
Medidas en relación con la operación ferroviaria
Las medidas que se anuncian como parte del Plan
de Dinamización Ferroviaria en materia de operación ferroviaria, se
dividen en dos ámbitos de actuación: por un lado, las terminales de
carga (las instalaciones logísticas ferroviarias públicas) y por otro
las actuaciones previstas para desarrollar en las zonas portuarias. Un
tercer tipo de actuaciones, también anunciadas en este paquete de
medias, es el que se refiere al área de actividad de mercancías y
logística de RENFE-Operadora.
2.2.1.
Acciones en terminales de carga
En las terminales de carga nos anticipa el Plan
dos tipos de medidas con el común objetivo común de conseguir el
incremento de la competitividad. Por un lado, el establecimiento de una
red básica terminales que estarán constantemente operativas y en los que
se implementará un sistema de información específico para las empresas
que operan en cada una de ellas.
En segundo lugar respecto de los servicios
adicionales, complementarios y auxiliares (los Servicios ACA) se nos
dispone que [6] se otorgará a la empresas privadas la
posibilidad de prestarlos; prestación para la que -recordemos- se
habilitó normativamente a Renfe-Operadora. El Plan nos anuncia se
aprobará - la Orden Ministerial que regula la prestación por los
operadores privados de los Servicios ACA.
Finalmente se anuncia el mantenimiento de las
tarifas de 2008, como una medida más incentivar el transporte de
mercancías por ferrocarril.
2.2.2.
Actividades ferroviarias a desarrollar en las zonas portuarias
Respecto de las medidas anunciadas en el ámbito
portuario, se establecen una serie de medidas a acometer no sólo por el
Ministerio de Fomento, sino en estrecha colaboración con Puertos de
Estado y las Autoridades Portuarias con el ánimo de permitir la gestión
integrada de los llamados servicios ferroportuarios. A este
respecto, la única mención concreta se refiere a la propuesta de exigir
de las Autoridades Portuarias la reordenación del tráfico en el interior
de los puertos para otorgar prioridad a las circulaciones ferroviarias
sobre la circulación del resto de vehículos.
Interesa recordar que en la pasado se han venido
adoptando algunas medidas aisladas que vendrían a promover la
integración de las actividades ferroviarias en los puertos españoles.
Entre ellas la consideración de las instalaciones portuarias como parte
de la Red Ferroviaria y lo antes mencionados proyectos de Autopistas del
Mar.
2.2.3.
Medidas respecto de RENFE-Operadora
Por último y como anticipábamos, se adelantan
asimismo una serie de medidas a desarrollar entre 2008 y 2012 para la
adecuación del área de actividad de mercancías y logística de la Renfe-Operadora.
Entre ellas, y además del aumento del parque de
locomotoras, la ampliación de los servicios ofertados en el transporte
de mercancías (servicios “puerta a puerta”).
2.3.
Medidas de orden regulatorio
Dos son las actuaciones que se propone llevar a
cabo en el seno del Plan de Dinamización Ferroviaria el Ministerio de en
materia regulatoria: (i) la modificación de la estructura del Comité de
Regulación Ferroviaria y (ii) la nueva regulación del transporte de
mercancías peligrosas por carretera.
En cuanto a la nueva composición del Comité de
Regulación Ferroviaria, para cuya implementación será necesario
modificar la Ley del Sector Ferroviario se pretende garantizar su
independencia de toda autoridad que participe en la adjudicación de un
contrato público de transporte ferroviario, del ADIF y de las restantes
empresas ferroviarias.
Con el fin de potenciar la utilización del
ferrocarril para el transporte de mercancías peligrosas, el Plan también
prevé la elaboración de una nueva normativa a este respecto.
3. UNA
POSIBLE PERSPECTIVA DE FUTURO
El sector ferroviario español de transporte de
mercancías se mueve lenta pero paulatinamente hacia una estructura de
mercado formada mayoritariamente (aunque aún no por cuota) por
operadores privados. No obstante, y hasta tanto se produzca la
liberalización del servicio de viajeros, Renfe-Operadora sigue siendo el
único operador habilitado para la prestación de servicios tanto de
mercancías como de viajeros [7]. Está por ver si
algunos de los actuales operadores ferroviarios de servicios de
mercancías se lanzarán a prestar servicios de viajeros una vez se
produzca la liberalización.
El desarrollo de la plena interoperabilidad,
está llamado a ser el centro de las posibilidades de crecimiento de los
servicios ferroviarios en España, al igual que en otros países. La
superación de la barrera de la interoperabilidad podría constituir una
de las ventajas competitivas del modo ferroviario frente a otros modos
de transporte. Ello es así para el tráfico ferroviario de viajeros, pero
debería serlo aún más si cabe, en lo que se refiere al servicio de
transporte de mercancías si, como se pretende de acuerdo este ambicioso
plan, se llega a completar el desarrollo de una Red Básica de transporte
de mercancías, que permitiría aprovechar muchas de las infraestructuras
existentes.
[1]
Publicado por la Comisión Europea el 12 de septiembre de 2001 bajo la
denominación “Libro Blanco sobre la política europea de transportes
de cara al 2010: la hora de la verdad”.
[2]
Se trata de las siguientes entidades con Licencia de Empresa Ferroviaria
concedida: Renfe - Operadora; Comsa Rail Transport, Grupo (Comsa);
Continental Rail (Grupo ACS); Acciona Rail Services (Grupo Acciona);
Activa Rail (Grupo Transfesa); Tracción Rail (Grupo Azvi); Eusko
Trenbideak; Arcelor Mittal; Siderail; Logitren Ferroviaria, y
Ferrocarriles del Suroeste.
[3]
El 27 de febrero de 2009 se ha publicado la noticia de la puesta en
marcha por el Grupo Acciona (Trasmediterránea) y el grupo Grimaldi &
Louis Dreyfus de los primeros servicios de autopistas de mar entre
Francia y España. Concretamente se informa de que la línea que une
Nantes-Saint Nazare con el puerto de Gijón, será operada por Grimaldi y
Louis Dreyfus Lines (GLD Lines) y la que unirá Nantes y Havre con el
puerto de Vigo, por Acciona Trasmediterránea.
[4]
El Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (PEIT) elaborado
por el Ministerio de Fomento, incluye la construcción de siete mil
kilómetros de alta velocidad de tráfico mixto, de los diez mil
kilómetros que constituyen esta red.
[5]
Como ya se había anticipado en el PEIT: “Desarrollo de una Ley Marco
de Financiación del Sistema de Transporte que favorezca la estabilidad y
eficiencia en las inversiones y la transparencia en la formación de los
precios de transporte, distribuyendo de manera equitativa entre los
usuarios y el conjunto de la sociedad los costes por el uso de las
infraestructuras, mejorando la posición de los agentes más débiles en el
mercado del transporte frente a la actividad de agentes dominantes, y
garantizando unas condiciones de competencia leal entre modos y
operadores.”
[6]
Téngase en cuenta que la propia Ley 39/2003 de 17 de noviembre, del
Sector Ferroviario había previsto la posibilidad de que tales servicios,
de nueva creación, fueran prestados por empresas privadas debidamente
habilitadas. La Ley incluso establecía que los contratos a
celebrar por las correspondientes empresas y el ADIF habrían de regirse
por Ley 48/1998 y en lo allí no previsto requería que el administrador
se acomodara al ordenamiento jurídico privado. Lo cierto sin embargo es
que el Reglamento del Sector Ferroviario, además de definir con mayor
detalle los tipos de servicios previstos en cada una de las categorías
(adicionales, complementarios y auxiliares) se limitó a fijar un plazo
para que el Ministerio de Fomento estableciera los requisitos exigibles
para la obtención del título habilitante así como las condiciones de su
prestación.
[7]
Directiva 2007/58/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de
octubre de 2007 por la que se modifican la Directiva 91/440/CEE del
Consejo, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios, y la
Directiva 2001/14/CE, relativa a la adjudicación de la capacidad de
infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su
utilización.
