1. ACTIVIDADES INDUSTRIALES Y TERCIARIAS EN SUELO RURAL
Y EL CANON DE USO Y APROVECHAMIENTO (Mª Luisa Ayuso González-Montagut y
Juan Espinosa Baviera, Abogados).
1.1. INTRODUCCIÓN.
Se observa en los últimos tiempos la
proliferación de actividades privadas de índole industrial y terciaria
en suelo rural, que en ocasiones conllevan importantes inversiones
económicas (v. g., proyectos ligados a la generación de energías
renovables, o desarrollos turísticos y hoteleros). La implantación de
ese tipo de actividades sobre suelo rural, al representar un destino
distinto a los “naturales” de esa clase de suelo (agrícola, forestal,
cinegético, etc.), exige la previa obtención de una autorización
especial, previa a las licencias municipales de obra y actividad, y cuyo
otorgamiento compete a la administración autonómica. Esta autorización
previa, en cualquier caso, es tradicional en la legislación urbanística
española (v. art. 86.1 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del
Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real decreto 1346/1976, de 9
de abril).
Uno de los requisitos que generalmente
exigen las leyes autonómicas para la obtención de esas autorizaciones
especiales es el abono de lo que, pese a la diversa terminología,
podemos denominar “canon de uso y aprovechamiento”, cuestión que pasamos
a analizar a continuación.
1.2. EL CANON DE USO Y APROVECHAMIENTO.
1.2.1. Concepto.
Se trata de una suerte de compensación
económica a satisfacer a la Administración pública por el uso
“extraordinario” que se le atribuye al suelo para posibilitar que se
implanten en él esas actividades lucrativas de carácter industrial o
terciario. Es, en definitiva, una medida más de aplicación del mandato
constitucional de que la comunidad participe en las plusvalías que
generan las actuaciones urbanísticas (art. 47 CE).
1.2.2. Precedentes.
Podemos encontrar un precedente de ese
canon, configurado en las modernas normas autonómicas, en la carga que
los titulares de concesiones de dominio público normalmente deben
satisfacer a la Administración, en contraprestación por el uso de ese
bien en su provecho particular. Ambos títulos otorgan un aprovechamiento
extraordinario a un inmueble (el uso privativo de un bien de dominio
público; o el uso industrial o terciario de un suelo rural) y, además,
lo hacen por un periodo de tiempo limitado (que equivale normalmente al
plazo indispensable para amortizar la inversión). Por último, en los dos
supuestos suele imponerse la obligación de reponer el inmueble a su
estado primitivo una vez finalizado ese plazo.
1.2.3. Relevancia pública y privada.
Dado el número de proyectos de estas
características que se acometen en la actualidad y la relevancia
económica de muchos de ellos, el canon de uso y aprovechamiento puede
llegar a suponer una importante fuente de ingresos para los
Ayuntamientos, que suelen ser las Administraciones acreedoras.
Obviamente, el reverso de la moneda es que ese canon representa una
carga económica para el particular que debe ser tenida en cuenta para
hacer una correcta planificación de la inversión que se pretende
acometer.
1.2.4. Naturaleza jurídica.
Es éste un extremo controvertido en el
ámbito doctrinal y jurisprudencial. El objeto del debate ha versado
fundamentalmente en si constituye una participación pública en el
aprovechamiento urbanístico, es decir, una prestación patrimonial de
carácter público, o si tiene más bien una naturaleza tributaria. En la
actualidad, parece que la configuración actual de este canon lo aproxima
más a una prestación patrimonial de carácter público que no difiere
esencialmente de las cesiones en suelo urbano, sobre las que no parece
haber especial tacha de legalidad o de ajuste a la Constitución (cfr.
entre otras, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla
la Mancha de 3 de enero de 2005).
1.2.5. Cálculo.
La regulación del cálculo del canon no
es homogénea: en algunas Comunidades se atribuye al Ayuntamiento la
potestad de fijar la cuantía de forma discrecional (pero motivada),
estableciéndose límites máximos (así, por ejemplo, en Andalucía el 10%
de la inversión, excluida maquinaria y equipos; en Asturias, el 5% del
importe del proyecto; y en Aragón el 1% anual del coste total de
ejecución, con un máximo de cinco anualidades).
En otras Comunidades se exige un
porcentaje fijo (p. ej., en las Islas Baleares el 10% del valor del
aprovechamiento que se atribuye mediante la autorización; en la Región
de Murcia el 1% del presupuesto total de las instalaciones; y en
Castilla-la Mancha el 2% del importe total de la inversión a realizar).
Por último, hay otras Comunidades en
las que únicamente se ha puesto un límite mínimo, con la amplia
discrecionalidad que ello otorga a la Administración (es el caso de
Extremadura, donde la contraprestación ordinaria se concreta en un deber
de cesión de suelo, pero que en determinados supuestos se permite
sustituirla por una compensación económica, cuyo importe mínimo es el 2%
del total de la inversión)
1.2.6. Devengo.
La normativa tampoco es uniforme a la
hora de fijar la otra cuestión esencial del canon: su devengo. Mientras
que en algunas Comunidades Autónomas se produce cuando se otorga la
licencia urbanística (p. ej., Castilla-la Mancha o la Comunidad
Valenciana), en otras se adelanta a la fecha de otorgamiento de la
autorización autonómica previa, como sucede en Aragón o Asturias.
1.2.7. Conclusión.
La normativa autonómica que regula el
canon es heterogénea y, en muchos casos, escasa, lo que va en detrimento
de la seguridad jurídica que precisan los operadores implicados, tanto
los privados a la hora de acometer sus inversiones, como los públicos
cuando llevan a cabo el control administrativo.
1.3. COMUNIDAD VALENCIANA: UNA REGULACIÓN BASTANTE COMPLETA DEL CANON DE
USO Y APROVECHAMIENTO.
Una excepción al panorama regulatorio
del canon la podemos encontrar en la Comunidad Valenciana que, tras
algunos años de funcionamiento del canon de uso y aprovechamiento, se ha
dotado de un régimen jurídico completo, que aborda los diversos aspectos
que suscita su abono: el cálculo de su importe, el momento de su
devengo, la posibilidad de fraccionamiento, las causas de exoneración,
etc. (v. arts. 33 a 39 de la Ley 10/2004, de 9 de diciembre, del Suelo
No Urbanizable, y Orden del Conseller de Medio Ambiente, Agua,
Urbanismo y Vivienda de 3 de noviembre de 2008).
1.3.1. Cálculo.
El canon debe establecerse por cuantía
correspondiente al coste económico que se derivaría de la transformación
de un suelo urbanizable para la obtención de una parcela de superficie,
uso y aprovechamiento equivalente a la vinculada por la autorización
autonómica concedida.
En concreto, para el cálculo del canon
se deben multiplicar los siguientes conceptos: (i) superficie vinculada:
esto es, la superficie ocupada por la actividad; y (ii) coste de
transformación de la citada superficie ocupada, extremo éste que ha sido
objeto de regulación detallada (por la citada Orden del Conseller
de 3 de noviembre de 2008), y que es distinto para cada una de las
actividades con objeto de tener en cuenta la diversidad de condiciones
reales de su implantación en el territorio.
1.3.2. Devengo.
La legislación valenciana ha previsto
la posibilidad de que el canon, sin perjuicio de las prórrogas que
pudieran otorgarse y a las que haremos referencia en el punto siguiente,
se devengue de una sola vez a partir del otorgamiento de la licencia
urbanística municipal.
1.3.3. Fraccionamiento.
En términos generales, el interesado
podrá solicitar el pago fraccionado del canon hasta en cinco anualidades
sucesivas. No obstante, para aquellas actividades en que se manifieste
una desproporción evidente entre la cuantía del canon y su rentabilidad
económica, el Conseller competente en materia de urbanismo podrá
disponer el pago fraccionado en anualidades sucesivas durante todo el
plazo de vigencia de la autorización autonómica concedida sobre el suelo
no urbanizable, sin que en ningún caso pueda superar los treinta años.
1.3.4. Causas de exención.
La normativa valenciana prevé
expresamente que se producirá la exención del pago del canon de uso y
aprovechamiento para aquellas actividades benéfico-asistenciales y sin
ánimo de lucro, que queden suficientemente acreditadas.
2.
NOVEDADES LEGISLATIVAS.
2.1. CONTROL DE CALIDAD
Real Decreto 410/2010, de 31 de
marzo, por el que se desarrollan los requisitos exigibles a las
entidades de control de calidad de la edificación y a los laboratorios
de ensayos para el control de calidad de la edificación, para el
ejercicio de su actividad (BOE 22 de abril de 2010).
Este Real Decreto obliga a adecuar la
regulación de las entidades y los laboratorios de control de calidad de
la edificación, atendiendo a la nueva redacción del artículo 14 de la
Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, en la
redacción dada por el artículo 15 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre.
El Real Decreto de referencia determina, con carácter básico, los
requisitos de índole técnica y formal que deben satisfacer las entidades
de control de calidad de la edificación y los laboratorios de ensayos
para el control de calidad de la edificación para el ejercicio de su
actividad.
2.2. GALICIA. Ordenación urbanística y protección del medio rural.
Ley 2/2010, de 25 de marzo, de
medidas urgentes de modificación de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre,
de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia.
Publicada en el DOG el 31 de marzo de 2010.
Esta Ley tiene como finalidad
replantear determinados aspectos estratégicos del modelo legal
implantado por la Ley 9/2002, que se centran fundamentalmente en
modificar la ordenación del suelo rústico, atribuir mayor protagonismo a
la administración local en la actividad urbanística, reconfigurar los
procesos de formulación y aprobación de los planes urbanísticos y
redefinir el concepto legal de núcleo rural. En materia de suelo rural
se modifica la casuística de usos permitidos según las diferentes
categorías de protecciones especiales del suelo rústico, ampliándose los
supuestos de competencia municipal para el otorgamiento de las licencias
sin necesidad de autorización autonómica previa.
En cuanto al procedimiento de
aprobación de planes, se reducen los plazos de tramitación autonómica y
se atribuye el papel primordial a la Administración local en la
iniciativa para la elaboración de los instrumentos. También se incorpora
el procedimiento de evaluación ambiental estratégica como parte del
contenido de los instrumentos de ordenación del territorio y del
planeamiento urbanístico. Con el nuevo concepto legal de núcleo rural se
pretende abarcar la multiplicidad de tipologías existentes y carentes de
regulación específica mediante la delimitación y establecimiento del
régimen urbanístico por parte del plan general de ordenación municipal.
Así, los planes podrán recoger tres tipos básicos de núcleo urbano: el
núcleo rural histórico tradicional, el núcleo rural común y el núcleo
rural complejo. Finalmente, se modula el régimen jurídico vigente para
los edificios fuera de ordenación, y el previsto para las edificaciones
y construcciones realizadas sin licencia en cualquier tipo de suelo.
3.
JURISPRUDENCIA.
3.1. El incremento de la edificabilidad residencial prevista requiere la
creación de mayores espacios libres en la misma zona.
Sentencia del Tribunal Supremo, Sala
de lo Contencioso-Administrativo, de 18 de febrero de 2010, recurso nº.
304/2006.
Se impugna la sentencia del Tribunal
Superior de Justicia de Castilla y León que anuló la modificación
puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Ponferrada al
considerar que el incremento de la edificabilidad residencial proyectado
requería la creación de mayores espacios libres en la misma zona, y no
en lugar apartado y desvinculado de ésta en el que se localizaron. El
Tribunal Supremo concluye que el Tribunal Superior de Justicia ha
aplicado correctamente la normativa urbanística pues, lo pretendido por
dicha normativa es el mantenimiento, dentro del ámbito del Plan que se
modifica y en la zona concreta afectada por la modificación, del inicial
equilibrio entre densidad de población y espacios libres.
3.2. Nulidad de las determinaciones de un Plan Especial cuya finalidad
es eludir el cumplimiento de una sentencia firme.
Sentencia del Tribunal Supremo, Sala
de lo Contencioso-Administrativo, de 15 de febrero de 2010, recurso nº.
3699/2008.
La sentencia recurrida declaró nulo un
Estudio de Detalle porque establecía una altura máxima de las
edificaciones superior a la prevista por el Plan General. Como
consecuencia de la nulidad de éste, la sentencia de instancia también
anuló las licencias de obras otorgadas a su amparo. Por su parte, el
Tribunal Supremo determina que la aprobación de un nuevo instrumento
-ahora un Plan Especial- que fija unas alturas máximas, que también
exceden de las establecidas en el Plan General, alberga el claro
propósito de legalizar las edificaciones realizadas al amparo de las
licencias que la sentencia de instancia anuló, y, en definitiva, de
eludir el cumplimiento de aquella sentencia. Por ello, anula el Plan
Especial únicamente respecto a la altura máxima que excede la
establecida por el Plan General.
3.3. Nulidad de la declaración de interés general del proyecto de
instalaciones deportivas a ubicar sobre unos depósitos del Canal de
Isabel II.
Sentencia del Tribunal Superior de
Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 21 de
enero de 2010, recurso nº. 282/2007.
Se impugna el acuerdo del Consejo de
Gobierno por el que se declara la urgencia e interés general del
proyecto de restauración de unos depósitos de agua del Canal de Isabel
II y la ejecución sobre los mismos de unas instalaciones deportivas,
adoptado al amparo del artículo 161 Ley de Suelo de la Comunidad de
Madrid. En virtud de este acuerdo, el proyecto promovido por la
Comunidad de Madrid no requirió la obtención de la correspondiente
licencia municipal. El Tribunal anula el acuerdo debido a la falta de
motivación de la urgencia e interés general en relación con las
instalaciones deportivas y a la vulneración del principio de autonomía
local.
3.4. Suspensión del plazo para resolver sobre el otorgamiento de una
licencia en caso de solicitud de informes preceptivos o determinantes.
Sentencia del Tribunal Supremo, Sala
de lo Contencioso-Administrativo, de 8 de marzo de 2010, recurso nº.
771/2006.
El Tribunal Supremo determina que cabe
acordar la suspensión del plazo que la Administración tiene para
resolver sobre el otorgamiento de una licencia en caso de solicitud de
informes que, aun no siendo vinculantes, sean, como en este caso,
preceptivos y determinantes del contenido de la resolución, esto es, que
sean necesarios para que el órgano que ha de resolver se forme un
criterio acerca de las cuestiones a dilucidar. Además, el órgano
competente para resolver deberá motivar suficientemente su decisión
cuando se aparte de lo indicado en aquellos informes.
3.5. Nulidad de la declaración de reserva de dominio público marítimo
terrestre para la implantación de actividades empresariales.
Sentencia del Tribunal Supremo, Sala
de lo Contencioso-Administrativo, de 15 de febrero de 2010, recurso nº.
446/2007.
Se impugna el acuerdo del Consejo de
Ministros que declara zona de reserva 287 Ha de suelo de dominio público
marítimo-terrestre, con el objeto de estimular la economía del área de
la Bahía de Cádiz mediante la instalación de ciertas actividades
empresariales. Considerando que según los artículos 32 y 47 de la Ley de
Costas, únicamente se podrá permitir la ocupación del dominio público
marítimo-terrestre para aquellas actividades o instalaciones que, por su
naturaleza, no puedan tener otra ubicación, el Tribunal entiende que, si
bien el objetivo perseguido es legítimo y merecedor de respaldo, la
declaración de reserva requería, para ser ajustada a derecho, una debida
justificación de que las actividades e instalaciones proyectadas no
podían tener otra ubicación; no bastando, a tal efecto, el hecho de que
tal ubicación resultara ser más ventajosa.
3.6. Obligación de realizar cesiones de los propietarios de suelo urbano
cuando éstas no se realizaron en su momento.
Sentencia del Tribunal Supremo, Sala
de lo Contencioso-Administrativo, de 17 de diciembre de 2009, recurso nº.
5661/2005.
Se impugna el acuerdo de aprobación
definitiva de unas Normas Subsidiarias que incluyen una parcela de suelo
urbano en una unidad de ejecución a desarrollar por el sistema de
cooperación, pues en su momento no se cumplieron todas las obligaciones
urbanísticas inherentes al proceso urbanizador. El Alto Tribunal
confirma la sentencia de instancia, razonando que no existe
inconveniente en volver a delimitar una unidad de ejecución para
aquellos suelos que no realizaron las correspondientes cesiones,
compensadas ahora con nuevos aprovechamientos y las indemnizaciones que
correspondan.
3.7. Nulidad de la estimación del recurso potestativo de reposición
formulado contra el acuerdo de aprobación definitiva de un plan general.
Sentencia del Tribunal Supremo, Sala
de lo Contencioso-Administrativo, de 11 de diciembre de 2009, recurso nº.
5100/2005.
El Tribunal Supremo casa la sentencia
de instancia, estimando el recurso interpuesto por la actora contra la
resolución del Consejero de Obras Públicas que estimó el recurso de
reposición interpuesto contra el acuerdo de aprobación definitiva de un
Plan General, pues el artículo 107.3 de la Ley 30/1992 excluye la
impugnación en vía administrativa de las disposiciones de carácter
general. Lo contrario, dice el Tribunal, podría llevar a la modificación
de una disposición general aprobada y publicada por la vía de la
estimación de recursos, sin audiencia a los interesados y al margen del
procedimiento legalmente establecido para la modificación de planes.
3.8. Límites de los estudios de detalle.
Sentencia del Tribunal Supremo, Sala
de lo Contencioso-Administrativo, de 18 de diciembre de 2009, recurso nº.
4875/2005.
El Tribunal Supremo confirma la
sentencia de instancia que anuló el acuerdo de aprobación de un estudio
de detalle que ampliaba la anchura de determinados viales respecto de
previsto en el Plan General. Razona el Tribunal que esa es una
determinación propia del planeamiento general, superando los límites a
que están sujetos los estudios de detalle, que no pueden corregir ni
modificar el planeamiento al que complementan ni innovar sobre aumentos
de volúmenes, alturas o índices de ocupación, ni reducir o ampliar la
anchura de viales o superficies destinadas a espacios libres, ni, en
fin, incrementar densidades o usos preestablecidos.
3.9. Modificación de planeamiento aprobada para incrementar los
aprovechamientos de unas parcelas para que la propietaria recupere el
equilibrio patrimonial
Sentencia del Tribunal Superior de
Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 20 de
noviembre de 2009, recurso nº. 250/2007.
El Tribunal declara que incurre en
desviación de poder la modificación de las Normas Subsidiarias de un
municipio, aprobada con el objeto de incrementar los aprovechamientos
urbanísticos de unas parcelas donde se erige un parque temático, con el
objeto, declarado en la Memoria, de que la propietaria de los terrenos
recupere el equilibrio patrimonial, por lo que procede su anulación.
3.10. Anulación de un Programa de Actuación Integrada por no incluir
dentro del sector una franja de terreno afectada por las zonas de
protección de carreteras
Sentencia del Tribunal Superior de
Justicia de la Comunidad Valenciana, Sala de lo
Contencioso-Administrativo, de 23 de octubre de 2009, recurso nº.
133/2008.
El Tribunal anula el acuerdo de
aprobación definitiva de un Programa de Actuación Integrada por no
incluir en el ámbito del sector una franja de terreno adyacente a una
carretera nacional, clasificada por el Plan General como suelo no
urbanizable por estar sujeta a las afecciones de la legislación de
carreteras. El Tribunal declara incorrecta esa clasificación, por
imponer a sus propietarios las cargas propias de un sistema general que
sirve a toda la colectividad pero privándoles de los aprovechamientos
que les habría correspondido de incluirse sus terrenos en el ámbito de
un sector de suelo urbanizable, lo que vulnera el principio de
equidistribución.
4.
RESOLUCIONES DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE LOS REGISTROS Y DEL NOTARIADO.
4.1. La segregación de fincas de un complejo inmobiliario está sujeta a
licencia urbanística.
Resolución de la DGRN de 3 de
diciembre de 2009.
El Registrador de la Propiedad deniega
la inscripción de una escritura de segregación de una finca (compuesta
por una casa e instalación deportiva) que forma parte de un complejo
inmobiliario por no disponer de la preceptiva licencia urbanística. El
Centro Directivo entiende que la licencia urbanística no resulta
necesaria cuando se trata de auténticas propiedades horizontales en que
el suelo es un elemento común. Sin embargo, la licencia sí resulta
preceptiva, de conformidad con la legislación urbanística canaria y el
Texto Refundido de la Ley del Suelo, cuando se trata, como en este caso,
de complejos inmobiliarios con parcelas o edificaciones, jurídica y
físicamente, independientes pero que participan en otros elementos en
comunidad, y el suelo no es un elemento común, sino privativo.
4.2. La DGRN recuerda que la superficie computable urbanísticamente no
coincide forzosamente con la total construida.
Resolución de la DGRN de 15 de enero
de 2010.
El Registrador de la Propiedad deniega
la inscripción de una escritura de declaración de obra nueva, entre
otras razones, por no coincidir la superficie total construida y la
superficie computable urbanísticamente. El Centro Directivo estima el
recurso interpuesto contra la calificación registral y le recuerda al
Registrador que no coincide forzosamente la superficie computable
urbanísticamente con la total construida, pues, en muchos casos, existen
superficies construidas que no computan desde el punto de vista
urbanístico, como, por ejemplo, las existentes bajo rasante.
