EL REAL DECRETO LEGISLATIVO 2/2011, DE
5 DE SEPTIEMBRE, POR EL QUE SE APRUEBA EL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DE
PUERTOS DEL ESTADO Y DE LA MARINA MERCANTE
Tomás
Fernández-Quirós / Julio López Quiroga
Abstract
La Ley de
Puertos del Estado y de la Marina Mercante de 1992 ha sido modificada en
tres ocasiones en los últimos diecinueve años: en 1997, 2003 y, por
último en 2010. En alguno de esos casos, su reforma parcial tuvo lugar
con ocasión de la promulgación de nuevas Leyes, como fue la Ley 48/2003,
al socaire de la pretendida liberalización de los servicios portuarios a
nivel comunitario, y especialmente tras la posterior modificación de
ésta en 2010, a través de la Ley 33/2010, reformas centradas en el
ámbito de puertos, en tanto que la regulación de la marina mercante ha
permanecido inalterada en términos generales, y todo ello sin perjuicio
del desarrollo reglamentario que se ha ido produciendo de dicha materia.
El Texto Refundido ahora aprobado integra aquellas otras materias, como
las tasas y servicios portuarios, que fueron objeto de regulación
separada en la Ley 48/2003 y en su posterior reforma por la Ley 33/2010.
The 1992
State Ports and Merchant Marine Act has been amended three times in the
last nineteen years: in 1997, 2003 and, lastly, in 2010. In some of
these occasions its partial amendment took place when new Acts were
adopted, as with Act 48/2003, adopted in the context of the intended
liberalization of port services in the European Union, and specially
after the latter’s amendment in 2010, through Act 33/2010. Those
amendments were focused on port matters, as the regulation on the
merchant marine has remained essentially unaltered, save the regulatory
development that been implemented in said field. The Consolidated Text
which has just been approved integrates those matters, like port taxes
and port services, which were separately regulated in Act 48/2003 and in
its later amendment by Act 33/2010.
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Introducción
En los últimos
diecinueve años, tras la aprobación en 1992 de la Ley de Puertos del
Estado y de la Marina Mercante, se han operado distintas reformas
parciales de dicha Ley en 1997, 2003 y, por último en 2010. En alguno de
esos casos, su reforma parcial se acometió incluso con ocasión de la
promulgación de nuevas Leyes, como fue la Ley 48/2003, y especialmente
tras la posterior modificación de ésta en 2010, a través de la Ley
33/2010. Esencialmente las referidas reformas se centraron en el ámbito
de puertos, en tanto que la regulación de la marina mercante ha
permanecido inalterada en términos generales, y todo ello sin perjuicio
del desarrollo reglamentario que se ha ido produciendo de dicha materia.
Recuérdese que la reforma de 2003 se enmarcó en el ámbito de la entonces
pretendida, pero finalmente fallida, propuesta de Directiva comunitaria
para la liberalización de servicios portuarios. Aunque dicha Directiva
no fue adelante, el legislador español de 2003 avanzó en el ánimo
liberalizador que la informaba, ánimo que no desapareció en la posterior
reforma de 2010.
Fruto de esas
distintas reformas parciales, el legislador ha procedido a aprobar un
Texto Refundido de la Ley de Puertos y de la Marina Mercante, integrando
en ella aquellas otras materias no contempladas inicialmente en su seno,
fundamentalmente en el ámbito del régimen económico de los puertos o en
el de los servicios portuarios, que fueron objeto de regulación separada
en la Ley 48/2003 y en su posterior reforma por la Ley 33/2010.
En último
término se ha pretendido dotar al texto refundido de una sistemática
actual, buscando dotar al texto resultante de la “coherencia y
consistencia deseables”. Si bien nada ha de reprocharse en este sentido,
no podemos dejar de mencionar que, en ocasiones, el legislador parece
haber querido ir más allá, adoptando algún artículo cuya lectura aislada
podría dar pie a interpretaciones según las cuales más que refundir lo
que se ha hecho es modificar, no siento esta obviamente la finalidad
pretendida con un Texto Refundido.
Se divide el
Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante
(trlpemm) en un título Preliminar y tres libros, el primero dedicado al
sistema portuario de interés estatal; el segundo a la Marina Mercante;
y, el tercero, común a ambas materias, establece el régimen de policía
marítima y portuaria. A ellos hay que unir 33 disposiciones adicionales,
8 transitorias y 4 finales.
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El régimen jurídico de los puertos de
interés general
El libro primero
del trlpemm se destina a la regulación de lo que constituye el sistema
portuario estatal. Constituye éste el grueso de la regulación contenida
en el referido trlpemm y, sin duda, el marco jurídico de la regulación
de los puertos de interés general. Previamente, el artículo 2 del título
preliminar del trlpemm define los puertos marítimos como el conjunto de
espacios terrestres, aguas marítimas e instalaciones que, situados en la
ribera de la mar o de las rías, reúnen las condiciones físicas
(naturales o artificiales) y de organización que permitan la
realización, previa su autorización, de las operaciones de tráfico
portuario. Este mismo título, en los artículos 3 y 4, define también los
puertos marítimos que han de considerarse comerciales y delimita
aquéllos que tienen la consideración de puertos de interés general
(listados en el Anexo I del trlpemm) y a los cuales, como indicábamos,
resulta de aplicación esta norma- cuya competencia reside, con carácter
exclusivo, en la Administración General del Estado.
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La Administración portuaria
Las Autoridades
Portuarias y el Organismo Público Puertos del Estado integran la
Administración del sistema portuario estatal, según dispone el artículo
13 del trlpemm.
La gestión de
los puertos de interés general se atribuye a las Autoridades Portuarias.
Son éstas, conforme al artículo 24, entidades de derecho público con
personalidad jurídica propia y patrimonio propio, con plena capacidad de
obrar para el cumplimiento de sus fines y sujetas al ordenamiento
jurídico privado, excepto en el ejercicio de potestades públicas, y que
dependen del Ministerio de Fomento a través de Puertos del Estado. En la
actualidad, la gestión de los puertos de interés general está atribuida
a las 28 Autoridades Portuarias existentes.
Por su parte el
Organismo Público Puertos del Estado, al que se atribuye la función
principal de coordinar y controlar la eficiencia del sistema portuario
estatal, a decir del artículo 16, se constituye también como un ente de
derecho público adscrito al Ministerio de Fomento, con personalidad
jurídica y patrimonio propios, así como plena capacidad de obrar, cuyas
actividades se ajustarán al ordenamiento jurídico privado salvo aquéllas
que conlleven el ejercicio de las funciones de poder público que le
vengan atribuidas por el ordenamiento jurídico.
Sin alterar
sustancialmente el contenido de la normativa refundida, el trlpemm sí
introduce determinadas modificaciones o aclaraciones en cuanto al
régimen aplicable a la contratación de estos organismos público
portuarios, que declara sujeto, cuando resulten aplicables, a la Ley
30/2007 (léase, actualmente, Real Decreto Legislativo 3/2011), a la Ley
31/2007 y a las Instrucciones de contratación que pueda aprobar el
Ministerio de Fomento (las vigentes han sido aprobadas por la Orden FOM/4003/2008,
de 22 de julio) (artículos 16.2 y 24.2 del trlpemm).
Se integra en el
cuerpo del articulado (artículo 35), el régimen de impugnación, por
parte de las Comunidades Autónomas o de Puertos del Estado, de los
acuerdos que adopten bien el consejo de administración bien el
presidente de las Autoridades Portuarias, así como las particularidades
aplicables a los procedimientos de revisión de oficio de los actos
dictados por dichas Autoridades Portuarias.
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El demanio portuario
El trlpemm no
define que debe entenderse por dominio público portuario, aunque sí
señala, en su artículo 67, qué bienes pertenecen a dicho demanio
portuario que, esencialmente, viene integrado por los puertos de interés
general. En el dominio público portuario sólo está permitida la
realización de actividades instalaciones y construcciones que sean
conformes con los servicios de señalización marítima y con los
siguientes usos portuarios referidos en el artículo 72: usos comerciales
(intercambio de modos de transporte, servicios portuarios y actividades
comerciales portuarias), usos pesqueros, usos náuticos deportivos y usos
auxiliares o complementarios (actividades logísticas y de almacenaje,
empresas cuya ubicación en el puerto se justifique por su relación con
el tráfico portuario o por el volumen de tráfico marítimo generado o por
servicios prestados a los usuarios del puerto).
La gestión del
dominio público, salvaguardando siempre el interés general, y conforme
al artículo 66, está orientada a promover e incrementar la participación
de la iniciativa privada mediante el otorgamiento de autorizaciones y
concesiones demaniales y de obra pública portuaria. El artículo 73 del
trlpemm clarifica que el otorgamiento de la autorizaciones y concesiones
lo será sin perjuicio de la aplicación de la normativa específica en
materia de recintos aduaneros. Y, asimismo, la necesaria obtención de la
autorización o concesión para el uso de la lámina de agua para
actividades de acuicultura que requieran la instalación de elementos que
conlleven la ocupación de aquélla (bateas, viveros flotantes, etc.).
Queda sujeta a
autorización de la Autoridad Portuaria la ocupación del dominio público
portuario con bienes muebles o instalaciones desmontables o sin ellos,
por un máximo de tres años (artículo 74). Esta autorización demanial se
otorga conforme al pliego de condiciones generales de autorizaciones de
ocupación que deberá aprobar el Ministerio de Fomento (a la fecha, no ha
sido aun publicado) y a las condiciones particulares que establezca cada
Autoridad Portuaria. En general, y según el artículo 76, la autorización
se otorgará por la Autoridad Portuaria a solicitud del interesado; no
obstante, podrá aquélla convocar el oportuno concurso para su
adjudicación.
Por su parte,
conforme al artículo 81, está sujeta a concesión demanial la ocupación
de dominio público portuario con obras o instalaciones no desmontables o
usos por plazo superior a tres años, habiendo de ajustarse aquéllas, en
todo caso, al plan especial de ordenación de la zona del servicio del
puerto o, en su defecto, a la Delimitación de los Espacios y Usos
Portuarios que el Ministerio de Fomento ha de aprobar para cada puerto
de interés general. La concesión se otorgará conforme al pliego de
condiciones generales para el otorgamiento de concesiones demaniales
(habiendo sido aprobado el vigente mediante Orden FOM/938/2008, de 27 de
marzo) por un plazo de hasta 35 años (sólo excepcionalmente, y cuando
concurran las circunstancias previstas en la norma -artículo 82-, podría
prorrogarse superándose dicho período máximo de duración). Las
concesiones se otorgan bien a solicitud del interesado (incluyendo
trámite de competencia de proyectos ex artículo 85), por
concurso (de obligatoria convocatoria para la adjudicación de las
concesiones que tenga por objeto alguno de los establecidos expresamente
en el artículo 86 de la norma) o, en determinados tasados por el
artículo 83, mediante adjudicación directa.
El trlpemm
regula, asimismo, en sus artículos 88 a 92, el régimen de la
modificación, revisión, división, unificación, renovación y transmisión
y gravamen de las concesiones. Por lo que se refiere a la transmisión de
las concesiones, el trlpemm subsana los errores de reenvío normativo de
los que, fruto de las distintas modificaciones, adolecían las normas que
ahora se refunden; en este sentido, además de la transmisión de la
propia concesión, también el cambio de propiedad de las acciones,
participaciones o cuotas de la entidad concesionaria estaría sujeta a
autorización por la Autoridad Portuaria siempre que el adquirente pueda
tomar una posición que le permita influir, de manera efectiva, en la
gestión y control de la sociedad concesionaria. Ahora bien, la redacción
dada al artículo 121.1 del trlpemm, pretendiendo clarificar los confusos
términos del artículo 70.1 de la Ley 48/2003 (según resultó modificado
por la Ley 33/2010), viene a definir como supuestos de existencia de
influencia efectiva en la gestión de un titular lo que, en puridad,
constituyen situaciones que prohíben el que pueda adquirirse tal
influencia efectiva en una sociedad.
Concluye la
regulación del régimen de las autorizaciones y concesiones con aquellos
supuestos que determinan su extinción (revocación, caducidad, rescate) y
los efectos de dicha terminación (artículos 96 a 100).
Por lo que se
refiere al régimen del contrato de concesión de obra pública portuaria,
especialidad del contrato de concesión de obra pública regulado en el
Real Decreto Legislativo 3/2011, dispone el artículo 101 del trlpemm que
estos contratos, que se otorgan por plazo de hasta 40 años (aunque, en
determinadas circunstancias, prorrogable hasta los 60 años) han de tener
por objeto la construcción y explotación de un nuevo puerto o de una
parte nueva de un puerto que fuese susceptible de explotación totalmente
independiente, y que ha de estar abierto al uso público y al
aprovechamiento general.
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Los servicios portuarios
El artículo
104.1 del trlpemm prevé que la actividad portuaria se desarrolle en un
marco de libre acceso y competencia entre operadores, correspondiendo la
promoción de este régimen de competencia a Puertos del Estado, en el
conjunto del sistema portuario, y a las distintas Autoridades
Portuarias, en sus propios ámbitos territoriales y funcionales.
Los servicios
que se prestan en los puertos de interés general se clasifican, según el
artículo 104.3, en: servicios generales; servicios portuarios; servicios
comerciales; y, servicio de señalización marítima. Todos ellos,
regulados en el trlpemm.
Los servicios
generales, prestados por la Autoridad Portuaria, son aquéllos de los que
se benefician los usuarios sin que medie solicitud de prestación y
aquellos otros que resulten necesarios para el cumplimiento por parte de
las Autoridades Portuarias de las funciones que tienen encomendadas
(artículo 106).
Por servicios
comerciales, se refiere el trlpemm a aquellas actividades de prestación
de naturaleza comercial que, no teniendo el carácter de servicio
portuario, estén vinculadas a la actividad portuaria (artículo 138).
El servicio de
señalización marítima, cuya prestación compete a la Autoridad Portuaria,
tiene como objeto la instalación, mantenimiento, control e inspección de
dispositivos visuales, acústicos, electrónicos o radioeléctricos,
activos o pasivos, destinados a mejorar la seguridad de la navegación y
los movimientos de los buques en el litoral y, en su caso, confirmar la
posición de los buques en navegación (artículo 137).
Son servicios
portuarios, según el artículo 108, aquellas actividades de prestación
que, siendo desarrolladas en el ámbito territorial de las Autoridades
Portuarias, resultan necesarias para la explotación de los puertos y
están dirigidas a conseguir que las operaciones de tráfico marítimo se
realicen en condiciones de seguridad, eficiencia, regularidad,
continuidad y no discriminación. Se consideran como tales: (a) los
servicios técnico-náuticos (servicio de practicaje; servicio de remolque
portuario; y servicio de amarre y desamarre); (b) el servicio al pasaje
(que incluye el embarque y desembarque de pasajeros así como la carga y
descarga de equipajes y vehículos en régimen de pasaje); (c) los
servicios de recepción de desechos generados por buques; y, (d) el
servicio de manipulación de mercancías (que consiste en la carga,
estiba, descarga, desestiba, tránsito marítimo y trasbordo de
mercancías). La prestación de los servicios portuarios corresponde a la
inicia privada en un marco de libre competencia, si bien su prestación
está condicionada a la obtención de la correspondiente licencia otorgada
al efecto por la Autoridad Portuaria (artículo 109), sin que el plazo de
su duración exceda de aquél previsto en el artículo 114 del trlpemm. En
todo caso, su prestación estará sujeta a obligaciones de servicio
público referidas en el artículo 110: cobertura universal, continuidad y
regularidad de los servicios, cooperación en labores de salvamento,
extinción de incendios, lucha contra la contaminación, prevención y
control de emergencias, colaboración en la formación práctica para la
prestación del servicio y sometimiento a la potestad tarifaria de la
Autoridad Portuaria cuando proceda.
Los requisitos
para acceder a la prestación del servicio y las condiciones de su
prestación, además de cuanto queda establecido en el trlpemm, se
establecen en los Pliegos de Prescripciones Particulares que, a decir
del artículo 113, han de ser aprobados por las Autoridades Portuarias.
Hasta en tanto se aprueben dichos Pliegos (en el plazo establecido en la
disposición adicional vigésimo novena del trlpemm), los existentes
deberán respetar lo establecido en el trlpemm.
En cada
Autoridad Portuaria debe existir, conforme al artículo 120, un Registro
de Empresas Prestadoras de Servicios Portuarios y, en Puertos del
Estado, un Registro General de Empresas Prestadoras.
Además, según el
artículo 124, en el Consejo de Navegación y Puerto ha de constituirse un
Comité de servicios portuarios del que han de formar parte los usuarios
de servicios u organizaciones que los representen y las organizaciones
sectoriales de trabajadores y prestadores de servicios más
representativos. Ello, sin perjuicio de la existencia del Observatorio
Permanente del Mercado de los Servicios Portuarios que, adscrito a
Puertos del Estado, tiene por finalidad analizar las condiciones de
competitividad en relación con los precios y la calidad de los distintos
servicios y acordar las variables de competitividad sobre las que
establecer recomendaciones (artículo 123).
El practicaje es
el primero de los servicios técnico-náuticos que regula el trlpemm, en
su artículo 126, definiéndose como el servicio de asesoramiento a
capitanes de buques y artefactos flotantes, que se prestará a bordo de
éstos, para facilitar su entrada y salida a puerto y las maniobras
náuticas dentro de éste y de los límites geográficos de la zona de
practicaje, en condiciones de seguridad. Este servicio será obligatorio
cuando así lo determine la Administración marítima. En principio, sólo
podrá haber un prestador de este servicio por área portuaria.
El servicio de
remolque portuario es aquél cuyo objeto consiste, según el artículo 127,
en la operación náutica de ayuda a la maniobra de un buque siguiendo las
instrucciones de su capitán, mediante el auxilio de otro u otros buques
(remolcadores) que proporcionan su fuerza motriz o, en su caso, el
acompañamiento o su puesta a disposición dentro de los límites de las
aguas incluidas en la zona de servicio del puerto. Los Pliegos de
Prescripciones Particulares contendrán las características técnicas
exigibles a los remolcadores y los medios que deban incorporar para
colaborar con las Administraciones competentes en los servicios de
extinción de incendios, salvamento marítimo y lucha contra la
contaminación marina.
El servicio de
amarre es aquél consistente en recoger las amarras de un buque,
portarlas y fijarlas a los elementos dispuestos en los muelles o
atraques para este fin, siguiendo las instrucciones del capitán.
Asimismo, se entiende por servicio de desamarre aquél cuyo objeto es el
de largar las amarras de un buque de los elementos de fijación a los que
está amarrado siguiendo la secuencia e instrucciones del capitán
(artículo 128).
El servicio al
pasaje, conforme al artículo 129, incluye el servicio de embarque y
desembarque de pasajeros, el servicio de carga y descarga de equipajes y
el de carga y descarga de vehículos en régimen de pasaje. Las
Autoridades Portuarias podrán autorizar a los navieros la autoprestación
de este servicio cuando se ejecuten con medios y personal del buque y se
acredite la idoneidad de los medios técnicos empleados (artículo 133).
El servicio de
manipulación de mercancías consiste en la prestación de las actividades
de carga, estiba, desestiba, descarga y trasbordo de mercancías, objeto
de tráfico marítimo, que permitan su transferencia entre buques, o entre
éstos y tierra u otros medios de transporte. El artículo 130 del trlpemm
establece un listado de actividades comprendidas y excluidas en cada uno
de los servicios. Asimismo, conforme al artículo 133, la Autoridad
Portuaria podrá autorizar al naviero el manejo de medios de carga y
descarga propios del buque cuando se ejecute con personal de su
tripulación, una vez acreditado la idoneidad de los medios técnicos
empleados y la cualificación del personal. Las actividades incluidas en
el servicio de manipulación de mercancías deberán ser realizadas por los
trabajadores que acreditan el cumplimiento de los requisitos
establecidos en el trlpemm en cuanto a titulación, debiendo asimismo
integrase en las sociedades anónimas de gestión de estibadores
portuarios (SAGEP) todas las empresas que obtengan la correspondiente
licencia para prestar el servicio (artículos 142 a 155).
El servicio de
recepción de desechos generados por buques, regulado en el artículo 132,
se integra por aquellas actividades de recogida de desechos generados
por buques, su traslado a una instalación de tratamiento autorizada por
la Administración competente y, en su caso, su almacenamiento,
clasificación y tratamiento previo en una zona autorizada por las
autoridades competentes.
Regula,
finalmente, el trlpemm la realización de servicios portuarios en régimen
de autoprestación e integración (artículos 133 a 136).
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Las tasas portuarias
El régimen
económico del sistema portuario de titularidad estatal, se fundamenta,
conforme al artículo 156, en el principio de autosuficiencia económica;
es decir, que los ingresos generados y gestionados por el sistema deben
ser suficientes para el desarrollo y mantenimiento de los puertos que lo
integran. Pues bien, las tasas portuarias constituyen una de las
principales fuentes de ingresos de dicho sistema.
El artículo 161
del trlpemm define a las tasas portuarias como aquéllas que son exigidas
por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio
público portuario y por la prestación del servicio de señalización
marítima. Y, partiendo de esta definición, las tasas portuarias serían
las siguientes: (a) tasa de ocupación, que grava la ocupación privativa
del dominio público portuario; (b) tasa de actividad, que se devenga con
ocasión del ejercicio, en dicho demanio portuario, de actividades
comerciales, industriales y de servicios; (c) tasas de utilización que,
clasificadas en seis tributos diferentes, gravan la utilización especial
de las instalaciones portuarias; y, (d) tasa de ayudas a la navegación,
que se devenga por la prestación del servicio de señalización marítima.
Las tasas de
utilización reguladas en los artículos 194 a 236 de la disposición legal
son: (a) la tasa del buque (T-1); (b) la tasa del pasaje (T-2); (c) la
tasa de la mercancía (T-3); (d) la tasa de la pesca fresca (T-4); (e) la
tasa de las embarcaciones deportivas y de recreo (T-5); y, (f) la tasa
por utilización especial de la zona de tránsito (T-6).
Tal como su
propia denominación anticipa, las tasas portuarias constituyen
prestaciones patrimoniales de carácter público que participan de la
naturaleza tributaria de tasas lo que determina que su establecimiento,
así como el de sus elementos esenciales, tenga que regularse en una
norma de rango legal (hecho éste que, es sabido, justificó la
promulgación de la Ley 48/2003). Así, conforme al artículo 162, el
régimen jurídico aplicable a las tasas portuarias viene determinado por
el propio trlpemm y, supletoriamente, por la Ley de Tasas y Precios
Públicos y por la Ley General Tributaria, así como por sus respectivas
normas reglamentarias de desarrollo (Real Decreto 520/2005, de 13 de
mayo; Real Decreto 939/2005, de 29 de julio; etc.). Ello no obsta para
que, en los términos establecidos en el trlpemm y mediante su
incorporación a una norma de rango legal (que, con carácter general,
será la Ley de Presupuestos del Estado), cada Autoridad Portuaria pueda
fijar, para el puerto sujeto a su gestión, coeficientes correctores y
bonificaciones aplicables a determinadas tasas (artículos 165 y 166).
La gestión y
recaudación de las tasas portuarias se atribuye, según el artículo 172,
a las Autoridades Portuarias quienes, para la efectividad del cobro,
podrán utilizar la vía de apremio. Sin perjuicio de ello, el impago de
las tasas portuarias podrá motivar (a) la prohibición o pérdida, para el
deudor tributario, del derecho a la utilización o aprovechamiento
especial de las instalaciones portuarias, (b) la suspensión de la
actividad realizada en el dominio público portuario y, cuando proceda,
(c) la extinción del título administrativa que habilite para la
prestación de un servicio o actividad o para la ocupación del dominio
público portuario.
Es necesario
señalar que, sin perjuicio de la obligación de los sujetos pasivos de
practicar (y comunicar a la Autoridad Portuaria) las operaciones de
calificación y cuantificación para la determinación del importe de la
cuota de las tasas portuarias, el artículo 172.1 del trlpemm introduce
una modificación en relación con las normas que refunde y, en
particular, por lo que se refiere al sistema de autoliquidación que
preveía el artículo 9.1 de la Ley 48/2003 (en la redacción dada a dicho
precepto por la Ley 33/2010); en efecto, frente a la disposición
derogada que preveía la aplicación automática de dicho sistema (aunque,
de facto, no llegó a aplicarse), la norma vigente difiere el
sistema de autoliquidación hasta que así se determine por orden del
Ministerio de Fomento.
Conviene
mencionar que, según dispone el artículo 168, las Autoridades Portuarias
deberán publicar, en sus respectivos portales de internet, las bases
imponibles y tipos de gravámenes de la tasa de ocupación, las cuotas de
las tasas de utilización y sus coeficientes correctores y las
bonificaciones aplicables a las tasas portuarias. Esta información,
consolidada, habrá de publicarse también en el portal de internet de
Puertos del Estado.
Por último, el
artículo 246 establece que por la prestación de servicios comerciales en
régimen de concurrencia con las entidades privadas, las Autoridad
Portuarias exigirán el pago de las correspondientes tarifas. Estas
tarifas, a diferencia de las tasas, tienen la consideración de precios
privados y, no pudiendo ser inferiores al coste del servicio que se
presta, serán establecidos por cada Autoridad Portuaria.
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EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA MARINA
MERCANTE
Tras definirse
en los artículos 6 y 7 del título preliminar de la trlpemm lo que ha de
entenderse por marina mercante y establecerse los objetivos de su
política (ex novo, aunque amparado en la Ley de Economía
Sostenible, se apuntan la promoción de las autopistas del mar y de la
competencia en el transporte marítimo), el trlpemm dedica, en
particular, su libro segundo a establecer los principios esenciales del
régimen jurídico esencial de la marina mercante; principios que, a
diferencia de cuanto ha acaecido con la legislación portuaria antes
expuesta, han venido siendo objeto de desarrollo a través de distintas
normas reglamentarias aprobadas en estas últimas décadas. Esto,
lógicamente, al margen de las disposiciones que, sobre algunas materias,
han venido siendo reguladas por el legislador comunitario y a las que se
ajusta el texto de las disposiciones contenidas en el mencionado libro
segundo del trlpemm.
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La Administración marítima
En el particular
ámbito de la regulación de la Administración marítima, se distingue
entre la Administración marítima central y aquélla de carácter
periférico. Aquélla, vendría integrada, esencialmente, por el Ministerio
de Fomento (que ejerce las funciones que se le encomiendan,
principalmente, a través de la Dirección General de la Marina Mercante);
y, con un ámbito de actuación más específico y delimitado, y adscrito a
dicho departamento ministerial, por la Comisión Permanente de
Investigación de Accidentes e Incidentes Marítimos regulada en el
artículo 265 (cuyo desarrollo reglamentario se ha aprobado mediante Real
Decreto 800/2011, de 10 de junio).
Al Ministerio de
Fomento, según el artículo 263, se atribuyen funciones y competencias de
registro y abanderamiento de buques civiles (Real Decreto 1027/1989, de
28 de julio); certificación e inspección de buques civiles (Real Decreto
1837/2000, de 10 de noviembre, Real
Decreto 1434/1999, de 10 de septiembre, Real Decreto
1737/2010, de 23 de diciembre, Real Decreto 799/2011, de 10 de junio,
etc.) –facultades estas que podrán ser delegadas en los términos
establecidos en el Real Decreto 877/2011, de 24 de junio-; otorgamiento
de concesiones o autorizaciones para la navegación marítima; las
materias relativas a la seguridad de la vida humana en el mar, el
salvamento de vidas humanas y la lucha contra la contaminación; etc.
En materia del
servicio público de salvamento, además de la aprobación gubernativa del
Plan Nacional de Servicios Especiales de Salvamento, el artículo 264 del
trlpemm se refiere a la Comisión Nacional de Salvamento Marítimo
(regulado en el Real Decreto 1217/2002, de 22 de noviembre), órgano
encargado de coordinar las actuaciones de las distintas Administraciones
Públicas. Y, asimismo, en sus artículos 267 a 277, a la entidad pública
empresarial Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima (SASEMAR),
adscrita al Ministerio de Fomento, y que tiene por objeto la prestación
del servicio público de salvamento de la vida humana en el mar, la
prevención y lucha contra la contaminación del medio marino, la
prestación de servicios de ayuda a la navegación marítima y de remolque
y asistencia a buques.
Junto a la
Administración central, antes referida, la Administración marítima
periférica queda conformada por las Capitanía Marítimas (cuyo desarrollo
reglamentario fue aprobado mediante Real Decreto 638/2007, de 18 de
mayo) que se establecen en determinados puertos o grupos de puertos
(artículo 266).
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La navegación marítima
A las zonas y
tipos de navegación se refiere el trlpemm en el artículo 8 de su título
preliminar. Ahora bien, el régimen de cada tipo de navegación difiere su
regulación hasta el libro segundo del trlpemm. Así, y sin perjuicio de
lo establecido en las normas comunitarias (Reglamento (CEE) nº
3577/1992), la navegación interior y de cabotaje queda reservada a
buques que enarbolen pabellón español y, excepcionalmente y a falta de
estos, podrán emplearse –por las empresas navieras españolas- buques
mercantes extranjeros. Además, la prestación de tales servicios pueda
quedar sujeta a autorización administrativa, a la imposición de
obligaciones de servicio público o a la firma de un contrato
administrativo especial de los previstos en el artículo 19.1.b) del Real
Decreto Legislativo 3/2011 (tales aspectos son desarrollados por el
Real Decreto 1516/2007, de 16 de
noviembre).
Sólo en las
circunstancias previstas en el artículo 258 del trlpemm podrán
condicionarse o establecerse reservas de pabellón en la prestación de
servicios marítimos de navegación exterior y extranacional (Reglamento
(CEE) nº 4055/1986).
En sede de la
regulación relativa a la imposición de obligaciones de servicio público,
el artículo 260.2 del trlpemm establece que tienen la consideración de
conductas exentas por ley a los efectos de lo dispuesto en el artículo
4.1 de la Ley de Defensa de la Competencia, aquellas decisiones
administrativas (no a los acuerdos entre navieras) por las que se obliga
a las compañías navieras a intercambiar billetes (y establecer, en su
caso, una tarifa de intercambio) en aquellas épocas y líneas a través de
las que se lleva a cabo la Operación Paso del Estrecho; ahora bien, se
limita la exención a determinados líneas especificadas en la norma.
Por último,
regula el artículo 261 del trlpemm el tráfico de línea regular
consorciado mediante acuerdos de conferencia marítima así como la
posibilidad de establecer consejos de usuarios.
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Empresas de navegación marítima.
Consignación. Practicaje
Tras definirse
en los artículos 9 y 10 del título preliminar del trlpemm lo que ha de
entenderse por empresa naviera así como los distintos buques que
integran la flota civil española, el libro segundo de dicha norma
principia la regulación del régimen jurídico de la marina mercante
disciplinando el Registro de Buques y Empresas Navieras y el
abanderamiento de los buques; regulación ésta que debe completarse con
el Real Decreto 1027/1989, de 28 de julio (el Registro especial de
Buques y Empresas Navieras encuentra su regulación en la disposición
adicional decimosexta del trlpemm). El artículo 252 del trlpemm, tras
definir lo que ha de entenderse por navegación deportiva o de recreo,
permite que aquellos que no residan en España o en un país perteneciente
al Espacio Económico Europeo puedan registrar en España embarcaciones
dedicadas a dicha clase de navegación siempre que designaren un
representante en España (sobre abanderamiento de embarcaciones de recreo
ha de estarse a lo establecido en el Real
Decreto 1435/2010, de 5 de noviembre).
Además, se prevé
la posibilidad de instar la baja del registro (o denegar su
abanderamiento) a aquellos buques españoles que, a consecuencia de la
inspección por el Estado rector del Puerto, hayan sido objeto de tres
detenciones en firme durante los últimos 36 meses (o de dos detenciones,
si la antigüedad del buque es igual o superior a 18 años).
En relación
a la dotación de los buques abanderados en España y, en particular, por
lo que se refiere a la nacionalidad del capitán y del primer oficial, en
cumplimiento de lo resuelto por la sentencia del Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas de 20 de noviembre de 2008 (asunto C-94/08), el
artículo 253.2 del trlpemm (recogiendo la redacción dada por la
Ley 25/2009, de 22 de diciembre) establece que, cualquiera de ellos,
podrán detentar la nacionalidad de de un país del Espacio Económico
Europeo (salvo que, con carácter habitual -que no ocasional- hayan de
ejercitar efectivamente prerrogativas de poder público).
En otro
orden de cosas, el artículo 254 del trlpemm establece
la obligación de la empresas navieras españolas de tener asegurada la
responsabilidad en que puedan incurrir en la explotación de sus buques.
Igual obligación se exigirá a los buques extranjeros que naveguen por
aguas españolas o en las que España ejerza jurisdicción. En cualquiera
de ambos supuestos, el alcance de dicha obligación es el establecido en
el Real Decreto 1616/2011, de 14 de noviembre (aplicable, sin perjuicio
de la obligatoria suscripción de otras coberturas específicas: Real
Decreto 1795/2008, de 3 de noviembre -contaminación por combustible-,
Real Decreto 1892/2004, de 10 de septiembre -contaminación por
hidrocarburos, Real Decreto 607/1999, de 16 de abril -embarcaciones
deportivas- etc.).
Las menciones
contenidas al agente consignatario del buque -definido
omnicomprensivamente en el artículo 259 como aquél que actúa en nombre y
representación del naviero o del propietario del buque- se limitan, por
un lado y por lo que a sus obligaciones tributarias se refiere, a
reiterar lo antes ya regulado en el artículo 195 en sede de la tasa
portuaria del buque (T-1); y, por otro lado y en lo referente a las
obligaciones derivadas del contrato de transporte del que es parte su
representado, a remitirse a lo regulado en la legislación mercantil
específica. Por lo demás, nada se infiere de este texto legal acerca de
la obligatoriedad de la designación del consignatario quien, en todo
caso, deberá desarrollar su actividad conforme a lo establecido en el
correspondiente pliego de prescripciones particulares.
El servicio de
practicaje, ya tratado en el libro primero del trlpemm (y desarrollado
por el Real Decreto 393/1996, de 1 de marzo), encuentra una desubicada
continuación de su regulación en los artículos 279 a 281 de este libro
segundo relativo a la marina mercante, consecuencia, sin duda alguna, de
la existencia de competencias compartidas, respecto de dicho servicio,
entre las Administraciones portuarias y marítima. En fin, reiterándose
temas ya tratados en los artículos que contemplan en servicio de
practicaje como servicio portuario técnico-náutico, ahora se regulan
aquellos aspectos relativos a la formación, titulación y competencia
profesional de los prácticos; la protección social y laboral exigible; y
su régimen de responsabilidad civil –y la de las Autoridades Portuarias
en su condición de gestoras del servicio- (limitada, como es sabido, a
una suma máxima de veinte euros por unidad de arqueo del buque asesorado
sin que pueda exceder de un millón de euros).
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El régimen jurídico de policía
portuaria y marítima
El libro tercero
del trlpemm, aplicable tanto al sistema portuario estatal como a la
marina mercante, regula el régimen de policía, incluyendo, como parte
fundamental, el régimen sancionador.
Se encabeza este
libro tercero con la regulación, en su artículo 295, del Reglamento de
Explotación y Policía de los Puertos, documento que para el sistema
portuario estatal debe ser aprobado por Puertos del Estado; a su vez, y
de conformidad con dicho Reglamento, cada Autoridad Portuaria habrá de
aprobar las correspondientes Ordenanzas del Puerto.
El trlpemm
incorpora al cuerpo del articulado de este libro, las prescripciones
antes establecidas en las disposiciones adicionales, relativas a los
lugares de refugio (que desarrollan los artículos 20 y siguientes del
Real Decreto 210/2004, de 6 de febrero) (artículo 299) y al servicio de
policía portuaria que prestan las Autoridades Portuarias (artículo 296).
Además, conforme
al artículo 297, se dota al Ministerio de Fomento, a través de las
Autoridades Portuarias y a las Capitanías Marítimas, de amplias
facultades para adoptar frente a los buques aquellas medidas que
pudieren considerarse necesarias ante el riesgo o la efectiva
vulneración de la seguridad marítima o de la lucha contra la
contaminación, elevados, ambos, al rango de bienes jurídico de especial
protección.
En sede del
régimen de policía se disciplina, asimismo, el régimen aplicable a los
buques abandonados, es decir, aquellos que permanezcan amarrado,
atracados o fondeados por un período superior a tres meses, sin
actividad aparente alguna y sin haber abonado las tasas o tarifas
(artículo 303), así como el hundimiento de buques y las correspondientes
obligaciones derivadas de la remoción de sus restos (artículo 304). En
tal sentido, y conforme con la reserva efectuada por Estaña al ratificar
el Protocolo de 1996 sobre limitación de responsabilidad, se declara el
carácter de ilimitables a los créditos tendentes a reclamar los costes
por de dicha remoción.
En fin, se
cierra el libro tercero del trlpemm con en el régimen sancionador,
listándose las infracciones, las sanciones a aquellas aplicables y el
procedimiento para su imposición (artículos 305 a 320).
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