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1. Introducción
Este pasado
sábado 21 de julio de 2012 se ha publicado en el BOE número 174 el Real
Decreto-ley 22/2012, de 20 de julio, por el que se adoptan medidas en
materia de infraestructuras y servicios ferroviarios. Esta norma legal,
según su disposición final tercera, entró en vigor el día siguiente al
de su publicación.
La presente nota
tiene por objeto realizar una primera aproximación, de carácter
divulgativo, a las medidas que establece esta norma en materia
ferroviaria y que, en términos generales, pueden resumirse en las dos
siguientes: (a) la liberalización del mercado de prestación del servicio
de transporte ferroviario nacional de viajeros y (b) el establecimiento
de una nueva estructura por parte de RENFE-Operadora con la finalidad,
entre otras, de prepararse para participar en este nuevo mercado abierto
a la competencia.
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2. La nueva estructura
de RENFE-Operadora
El artículo 1
del Real Decreto-ley 22/2012 tiene por objeto la reestructuración de
RENFE-Operadora mediante la integración de todas sus actividades en
cuatro sociedades mercantiles estatales, cuyo capital pertenecerá,
íntegramente, a RENFE-Operadora. Así, cada una de estas sociedades
mercantiles estatales asumirá las funciones que, en la actualidad,
RENFE-Operadora realiza (bien directamente, bien a través de otras
sociedades en las que participa).
Se mantiene, la
condición de RENFE-Operadora como operador público y su naturaleza de
entidad pública empresarial. Sin embargo, el hecho de que las funciones
que venía realizando pasen a encomendarse a sociedades de naturaleza
mercantil, ha de permitir que, bajo este esquema empresarial,
RENFE-Operadora se encuentre en mejor disposición de operar en un
mercado liberalizado.
En cualquier
caso, debe destacarse que no se prevé la privatización o participación
privada en el capital de estas sociedades mercantiles, ya que, como se
señaló, el Real Decreto-ley 22/2012 dispone que su capital social
pertenecerá íntegramente a RENFE-Operadora.
Estas cuatro
sociedades, dependientes de RENFE-Operadora, tendrán por objeto social,
al menos, las siguientes funciones y obligaciones:
a) Las
funciones y obligaciones que, a la fecha, desarrolla la unidad de
negocio o área operativa de RENFE-Operadora de Viajeros.
b) Las
funciones y obligaciones que, a la fecha, desarrolla la unidad de
RENFE-Operadora de Mercancías y Logística, así como las que lleva a
cabo a través de sus sociedades unipersonales Multi RENFE Mercancías,
S.A. (dedicada a la prestación de servicios de transporte
multiproducto y graneles, sólidos y líquidos), Irion RENFE Mercancías,
S.A. (dedicada a la prestación de servicios ferroviarios para
mercancías siderúrgicas) y Contren RENFE Mercancías, S.A. (dedicada al
transporte de unidades de transporte intermodal (contenedores)).
La
constitución de estas tres sociedades mercantiles estatales (Multi
RENFE Mercancías, S.A., Irion RENFE Mercancías, S.A. y Contren RENFE
Mercancías, S.A.), mediante segregación y traspaso en bloque a título
de sucesión universal, había sido autorizada hace apenas un año por el
Consejo de Ministros celebrado el 24 de junio de 2011 (quedando
publicada la segregación en el BORME de 4 de agosto de 2011). En dicho
acuerdo se preveía la apertura a la participación privada en dichas
sociedades de hasta un 45%.
No obstante,
ya en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de marzo de 2012, que
aprobó el Plan de Reestructuración y Racionalización del Sector
Público Empresarial y Fundacional Estatal (publicado mediante la Orden
HAP/583/2012, de 20 de marzo) se preveía la extinción de Multi RENFE
Mercancías, S.A. y de Irion RENFE Mercancías, S.A., quedando
integrados sus activos en Contren RENFE Mercancías, S.A. (tras un
previo proceso de integración del capital de aquéllas en Contren RENFE
Mercancías, S.A. y su posterior fusión conforme al artículo 53 de la
Ley 3/2009, de modificaciones estructurales de las sociedades
mercantiles).
Es de prever,
por tanto, que sea esta sociedad Contren RENFE Mercancías, S.A., ya
existente y titularidad de RENFE-Operadora, quien asuma, además de las
funciones que resulten de la referida fusión, aquéllas otras que, en
la actualidad, desarrolla la unidad de RENFE-Operadora de Mercancías y
Logística.
Nada se señala
en el mencionado Real Decreto-ley 22/2012 sobre el papel que ha de
desempeñar en esta nueva estructura la sociedad Pecovasa RENFE
Mercancías, S.A. (participada mayoritariamente por RENFE-Operadora en
virtud de la autorización dada por el Consejo de Ministros de 29 de
enero de 2010) a través de la cual la operadora pública presta los
servicios de transporte ferroviario al sector del automóvil.
En fin, esta
nueva estructura en materia de servicios ferroviarios relativos al
área de las mercancías y la logística, debe complementarse, como se
decía, con los otros acuerdos que, en materia ferroviaria se
incluyeron en el Plan de Reestructuración y Racionalización, como son
las desinversiones en las participaciones que RENFE-Operadora mantiene
en mercantiles como Sociedad de Estudios y Explotación de Material
Auxiliar de Transportes, S.A., Cargometro Rail Transport, S.A.,
Transportes Ferroviarios Especiales, S.A., etc.
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c) Las
funciones y obligaciones que, a la fecha, desarrolla la unidad de
negocio o área operativa de RENFE-Operadora dedicada a la fabricación
y al mantenimiento de material rodante.
Actividad de
fabricación y mantenimiento que, resulta obvio señalarlo, se lleva a
cabo actualmente en régimen de competencia con aquellas entidades que
dispongan de las autorizaciones establecidas en la Orden FOM/233/2006.
Ello, sin perjuicio de la obligación que pesa sobre RENFE-Operadora de
prestar el servicio de mantenimiento a aquellas otras empresas de
transporte ferroviario en los términos establecidos en el apartado
segundo de la disposición transitoria quinta del Real Decreto
2387/2004 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley del Sector
Ferroviario.
d) La
realización de operaciones de arrendamiento y otras vinculadas
relacionadas con los activos del material rodante, incluso (aunque de
forma subsidiaria) promoviendo su venta y puesta a disposición.
La sociedad
que asuma esta función, sin duda, inspirada en las ROSCOs (Rolling
Stock Operating Companies) que se crearon al amparo de la
liberalización de los ferrocarriles británicos, habrá de procurar,
entre otros, la comercialización de los excedentes de material rodante
que, en la actualidad tiene RENFE-Operadora, según ha declarado el
Ministerio de Fomento.
Con el fin de
adecuar las normas de organización y funcionamiento de RENFE-Operadora a
su nueva estructura, el Real Decreto-ley 22/2012 autoriza al Gobierno
para modificar el vigente estatuto de RENFE-Operadora, aprobado por Real
Decreto 2396/2004.
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3. La extinción de
Ferrocarriles Españoles de Vía Estrecha (FEVE)
El artículo 2
del Real Decreto-ley 22/2012 dispone la supresión y extinción, con
efectos desde el 31 de diciembre de 2012, de la entidad pública
empresarial Ferrocarriles Españoles de Vía Estrecha (FEVE) que, como se
establecía en la disposición transitoria quinta de la Ley 39/2003, del
Sector Ferroviario, venía explotando la red de ancho métrico (distinta
de aquélla de ancho ibérico convencional) de titularidad del Estado
conforme a sus estatutos aprobados por el Decreto 584/1974 (norma
declarada vigente por el apartado 5 de la disposición sobre derogaciones
y vigencias del Real Decreto Ley 1211/1990 que aprobaba el Reglamento de
la Ley de ordenación de los transportes terrestres).
De
facto, la extinción de FEVE llevará consigo la inaplicación de los
pocos artículos de la Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes
Terrestres que, en materia ferroviaria, todavía permanecen vigentes (y a
los que se sujetaba la actividad de FEVE).
FEVE fue creada
por el Decreto-ley de 23 de septiembre de 1965 para agrupar aquellas
líneas de vía estrecha que, hasta entonces, integraban el Servicio de
Explotación de Ferrocarriles por el Estado (EFE). En la actualidad, y
como consecuencia de la asunción de competencias (y su correspondiente
traspaso por el Estado) en materia ferroviaria por parte de algunas
Comunidades Autónomas, la red ferroviaria administrada, explotada y
operada por FEVE, fundamentalmente en el norte de España, apenas alcanza
los 11.275 kilómetros a través de la cual esta entidad transportó, en
2011, unos 9 millones de pasajeros (según datos del Ministerio de
Fomento).
Como quiera que
FEVE asume competencias exclusivas tanto en materia de la administración
de la infraestructura como de prestación de los servicios de transporte
que se desarrollan sobre la red de ancho métrico, la extinción de FEVE
comportará la subrogación de ADIF y de RENFE-Operadora (o, en su caso,
de las sociedades mercantiles estatales que resulten de la nueva
estructura de ésta), según corresponda, en los derechos y obligaciones
de FEVE y la asunción de la titularidad de los activos que tuviese FEVE
a fecha de 22 de julio de 2012. A tales efectos, el Real Decreto-ley
22/2012 establece que deberán dictarse las correspondientes órdenes por
el Ministerio de Fomento que establezcan (a) los bienes, derechos y
obligaciones de FEVE que deben ser adscritos a ADIF o a RENFE-Operadora
(o a las sociedades mercantiles estatales titularidad de esta última);
(b) los trabajadores de FEVE (actualmente, y según datos del Ministerio
de Fomento, unos 1.857) que han de integrarse en ADIF o en
RENFE-Operadora (o en sus sociedades mercantiles estatales); y, (c) los
cánones relativos a las líneas ferroviarias o a la utilización de
estaciones e instalaciones procedentes de FEVE.
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4. Liberalización del
transporte ferroviario de pasajeros
La Directiva
2007/58/CE del Parlamento y del Consejo de 23 de octubre de 2007 vino a
establecer la necesaria liberalización, por los Estados miembros, del
transporte ferroviario internacional de viajeros a partir del 1 de enero
de 2010. En trasposición de dicha Directiva, la Ley 15/2009 del Contrato
de Transporte Terrestre de Mercancías incorporó la disposición adicional
décima a la Ley 39/2003 del Sector Ferroviario, cuyo objeto era,
precisamente, sancionar la apertura al mercado de los servicios de
transporte internacional ferroviario de pasajeros que hubiesen de
realizarse por la Red Ferroviaria de Interés General.
Quedaba
pendiente, de esta forma, la liberalización de los servicios de
transporte ferroviario interior, nacional o de cabotaje que discurriesen
por la Red Ferroviaria de Interés General. La disposición transitoria
tercera de la Ley 39/2003 del Sector Ferroviario demoraba su
liberalización hasta que, por la Unión Europea, no se estableciese un
régimen de apertura para estos transportes, quedando reservada su
prestación, hasta entonces y con carácter exclusivo, a RENFE-Operadora.
Pues bien, sin
esperar a que el legislador comunitario ponga definitivamente fecha a la
tantas veces anunciada liberalización, el artículo 3 del Real
Decreto-ley 22/2012, mediante la modificación del párrafo primero de la
citada disposición transitoria tercera de la Ley 39/2003 del Sector
Ferroviario, declara la apertura al mercado de los servicios de
transporte de viajeros que discurran por la Red Ferroviaria de Interés
General desde el 1 de agosto de 2013.
Por tanto, a
partir de dicha fecha, los titulares de una licencia de empresa
ferroviaria que cuenten con el correspondiente certificado de seguridad
ferroviaria, podrán solicitar la capacidad de infraestructura necesaria
para prestar servicios de transporte interior de viajeros por
ferrocarril a través de la Red Ferroviaria de Interés General. A tales
efectos, la norma precisa (innecesariamente) que la apertura se produce
no solamente respecto de la red ferroviaria de ancho ibérico
convencional y de ancho métrico sino, asimismo, en relación con aquella
de ancho internacional o UIC (es decir, por aquella red destinada a la
alta velocidad).
En todo caso,
puede cuestionarse que de esta liberalización del mercado interior
español logre beneficiarse cualquier empresa ferroviaria distinta de las
españolas. Y ello, precisamente y al amparo de la disposición
transitoria segunda de la Ley 39/2003 del Sector Ferroviario, ante la
falta de una norma europea que exija a los Estado miembros liberalizar
sus mercados interiores de transporte ferroviario de pasajeros.
Exigencia comunitaria que parece que tampoco va a plasmarse en la norma
que resulte (al menos, por lo que se refiere a su versión actual) de la
Posición 8/2012, de 8 de marzo, emitida por el Consejo, en primera
lectura, con vistas a la adopción de una directiva por la que se
establece un espacio ferroviario europeo único (2012/C 108 E/02,
publicada en el DOUE de 14 de abril de 2012).
Conviene señalar
que, en todo caso, y una vez liberalizado el mercado de los servicios de
transporte de viajeros, RENFE-Operadora conservará el derecho a explotar
la capacidad de red que, a 31 de julio de 2013, venga utilizando
efectivamente, y podrá solicitar que se le asigne otra capacidad de red
en los términos establecidos en la normativa ferroviaria.
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5. Otras medidas en
materia de infraestructuras y servicios ferroviarios
Sin perjuicio de
las medidas comentadas, el Real Decreto-ley 22/2012 establece, además,
las siguientes:
5.1. La viabilidad de
determinadas infraestructuras ferroviarias
Los datos
facilitados por el Ministerio de Fomento muestran una evidente
infrautilización de determinadas infraestructuras ferroviarias. Según
aquellos datos, en 2011, en 176 apeaderos o estaciones apenas se llegó a
un pasajero al día que utilizase esta infraestructura para acceder al
ferrocarril. Y, en la misma anualidad, en 152 estaciones o apeaderos, no
se alcanzaron los 3 pasajeros al día. Por ello, el párrafo primero de la
disposición adicional primera del Real Decreto-ley 22/2012 insta al
Ministerio de Fomento para que, antes del 31 de diciembre de 2012,
formule una propuesta de viabilidad de todas aquellas infraestructuras
ferroviarias que no sean rentables.
Puede
anticiparse que, en muchos de los casos, y previa tramitación del
procedimiento establecido en el artículo 11.3 de la Ley 39/2003 del
Sector Ferroviario, se procederá al cierre del servicio ferroviario que
desarrollan actualmente dichas infraestructuras y a cancelar los
servicios que se prestan en ellas.
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5.2. La
reestructuración de los servicios ferroviarios de media distancia
Estrechamente
vinculado con la viabilidad de determinadas infraestructuras
ferroviarias, también la disposición adicional primera del Real
Decreto-ley 22/2012, en su párrafo segundo, insta al Ministerio de
Fomento para que, antes del 31 de diciembre de 2012, eleve una propuesta
sobre aquellos servicios de transporte ferroviario de media distancia
que no tengan la consideración de obligaciones de servicio público. En
los datos facilitados por el Ministerio de Fomento se pone de manifiesto
que determinados servicios de transporte ferroviario de media distancia
que unen distintas capitales de provincia tienen una ocupación media de
entre 3 y 5 viajeros; y, además, que en 52 servicios de media distancia,
el índice de ocupación apenas llega al 15% (siendo los costes de su
explotación muy superiores).
Se antoja por
ello que, excepción hecha de aquellos sobre los que puedan existir
obligaciones de servicio público, se procederá a la cancelación, al
amparo del artículo 11 de la Ley 39/2003 del Sector Ferroviario, de
muchas de estas líneas de transporte de media distancia (como ya
ocurriera con la clausura y suspensión de líneas acordada, hace tiempo,
en el Consejo de Ministros de 30 de septiembre de 1984).
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5.3. Servicios de
transporte ferroviario de cercanías y regionales traspasados a las
Comunidades Autónomas
En la actualidad
las funciones de la Administración General del Estado correspondientes a
los servicios de transporte ferroviario de viajeros de cercanías y
regionales sobre la red ferroviaria de ancho ibérico, sólo se han
traspasado a la Comunidad Autónoma de Cataluña, en virtud de los Reales
Decretos 2034/2009 (cercanías) y 1598/2010 (regionales). A estos
efectos, y entre otros, la Generalitat de Cataluña suscribió un convenio
con RENFE-Operadora el 13 de enero de 2010 para determinar la forma y
alcance en que habían de ser prestados tales servicios (convenio que,
posteriormente se ha modificado, entre otros aspectos, para ampliar su
objeto a los transportes regionales).
Pues bien, en el
marco de la liberalización del transporte nacional de viajeros, efectiva
desde el 1 de agosto de 2013, dispone el artículo 4 del Real Decreto-ley
22/2012 que aquellas Comunidades Autónomas que tuvieren traspasadas las
funciones de la Administración General del Estado correspondientes a los
servicios de transporte ferroviario de viajeros de cercanías y
regionales sobre la red ferroviaria de ancho ibérico, podrán acordar su
prestación de conformidad con lo establecido en la normativa de
aplicación y con el Reglamento (CE) 1370/2007, de 23 de octubre, del
Parlamento y del Consejo.
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5.4. Traspaso a ADIF
de infraestructura ferroviaria
La disposición
adicional segunda del Real Decreto-ley 22/2012 sanciona la integración
en el patrimonio de ADIF de: (a) el trazado entre Valdellós y el Área
Tarragona (conexión del corredor Mediterráneo con la línea de alta
velocidad Madrid-Barcelona-Frontera Francesa); y, (b) el tramo La
Coruña-Vigo (eje Atlántico de alta velocidad).
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