1. introducción
El pasado 6 de junio de 2013 entró en vigor la Ley 3/2013, de
creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (“Ley
3/2013” y “CNMC”, respectivamente).
La Ley 3/2013 prevé la creación de un organismo regulador en
España que integrará las competencias de la Comisión Nacional de la Competencia (“CNC”)
y las de diferentes reguladores sectoriales.
En concreto, se prevé la integración de siete reguladores sectoriales: la Comisión
Nacional de la Energía (“CNE”), la Comisión del Mercado
de las Telecomunicaciones (“CMT”), la Comisión
Nacional Postal, el Comité de Regulación Ferroviaria, la Comisión
de Regulación Aeroportuaria, el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales
y la Comisión Nacional del Juego.
La creación de un “macrorregulador” como la CNMC, que aglutine
funciones de defensa de la competencia y de supervisión sectorial
supone un hito en el entorno europeo, ya que hasta la fecha España es el
único Estado miembro de la Unión en el que se ha decidido adoptar un
modelo institucional unificado de este alcance (en Países Bajos se ha
llevado a cabo una unificación más limitada, integrando únicamente a la
autoridad de competencia y a los reguladores en materia de
telecomunicaciones y consumo).
2. COMPETENCIAS DE LA CNMC
La CNMC tiene por objeto garantizar, preservar y promover el correcto
funcionamiento, la transparencia y la existencia de una competencia
efectiva en todos los mercados y sectores productivos, en beneficio de
los consumidores y usuarios. Para ello, contará con autonomía orgánica y
funcional y plena independencia del Gobierno, de las Administraciones
Públicas, de los agentes del mercado y de cualquier interés empresarial
o comercial.
Se prevé que la CNMC vele por la aplicación uniforme de la normativa
sectorial y general de competencia en todo el territorio nacional,
mediante la coordinación con los órganos competentes de las Comunidades
Autónomas y la cooperación con la Administración General del Estado y
los órganos jurisdiccionales. Asimismo, la CNMC mantendrá una
colaboración regular y periódica con las instituciones de
la Unión Europea.
La exposición de motivos de la Ley 3/2013 indica los objetivos
principales que han motivado esta reforma: (i) la seguridad jurídica y
la confianza institucional, evitando incongruencias en las decisiones a
adoptar en materia regulatoria y de defensa de la competencia; (ii) una
mayor economía de medios y eficacia, resultado de aunar los medios y
conocimientos de los distintos reguladores; y (iii) dar respuesta
institucional al progreso tecnológico que requiere que las actividades
de regulación y supervisión en determinados sectores se realicen
mediante una visión integrada.
La CNMC tendrá tres tipos de competencias: de defensa de la
competencia, de supervisión y control, y de resolución de conflictos.
volver al inicio
3. Organización institucional
La Ley 3/2013, prevé que la CNMC cuente con dos órganos de gobierno:
el Consejo y el Presidente. El Consejo es el órgano colegiado de
decisión en relación con las funciones resolutorias, consultivas, de
promoción de la competencia y de arbitraje y resolución de conflictos.
El Consejo estará integrado por diez miembros y podrá actuar en pleno
o en sala. Se prevé la existencia de dos salas, cada una integrada por
cinco miembros:
- La Sala de Competencia, presidida por el Presidente de la CNMC; y
- La Sala de Supervisión Regulatoria, presidida por el
Vicepresidente de la CNMC.
Se establece una estrecha relación entre ambas Salas derivada del
sistema de rotación de los consejeros y la preparación de informes
preceptivos por las mismas en procedimientos de los que conozca una Sala
pero que afecten o estén relacionados con las materias que sean
competencia de la otra. El Pleno podrá recabar
para sí la competencia de resolver en caso de discrepancias entre ambas Salas o aquellos
asuntos que
tengan una especial incidencia en el funcionamiento competitivo de los
mercados o actividades sometidos a supervisión.
Dado que la Ley 3/2013 contempla una separación funcional entre las
labores de instrucción y de resolución, se prevé también la existencia
de cuatro órganos de dirección, denominados Direcciones de Instrucción,
que están encargados de la instrucción de los expedientes. Estos son:
- La Dirección de Competencia.
- La Dirección de Telecomunicaciones y del Sector Audiovisual.
- La Dirección de Energía.
- La Dirección de Transportes y del Sector Postal.
Los miembros del Consejo son nombrados por el Gobierno, a propuesta
del Ministerio de Economía y Competitividad, por un periodo de seis años
no renovable. El Congreso de los Diputados podrá, a través de la
Comisión competente y en el plazo de un mes, vetar el nombramiento de
los candidatos propuestos mediante acuerdo adoptado por mayoría
absoluta.
La CNMC tendrá su sede principal en Madrid, si bien el Real Decreto
por el que se apruebe el Estatuto Orgánico podrá prever la existencia de
otras sedes.
volver al inicio
4. Defensa de la Competencia
No se introducen cambios significativos en la normativa sustantiva aplicable en materia de defensa de la competencia, que continuará siendo
la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia. No
obstante, la integración de la autoridad de defensa de la competencia en
un ente que aglutina también a los principales reguladores sectoriales
tendrá sin duda incidencia en la tramitación y en el enfoque que se
adopte en procedimientos que afecten a sectores regulados.
La Ley 3/2013 da amparo legal expreso a determinadas prácticas que ya
venía llevando a cabo la CNC. Por
ejemplo, en materia de inspecciones, se especifica que los inspectores
tendrán acceso a programas informáticos, archivos
magnéticos, ópticos o de otra clase. Asimismo, podrán controlar los elementos afectos a las actividades de
los sujetos inspeccionados y todos los documentos que estén obligados a
poseer o conservar. En lo que respecta a los requerimientos de
información que pueda remitir la CNMC, ésta deberá motivar de forma clara su finalidad y el uso que
prevea dar a la
información obtenida.
La instrucción de los expedientes en aplicación de la normativa de
defensa de la competencia será realizada por la Dirección de Investigación de Competencia.
Por su parte, la resolución de estas materias se
ha encomendado a la Sala de Competencia.
volver al inicio
5. sectores regulados
5.1 Energía
En el sector energético, la Ley 3/2013 realiza un nuevo reparto de
funciones entre la CNMC y el Ministerio de Industria, Energía y Turismo.
Se incluye también una cláusula de cierre por la cual todas aquellas
funciones que no han sido expresamente atribuidas al Ministerio de
Industria, Energía y Turismo serán asumidas por la CNMC.
Del reparto de funciones realizado por la Ley 3/2013, cabe destacar
los siguientes aspectos:
- El Ministerio de Industria, Energía y Turismo será competente para
el ejercicio de todas las funciones en el sector de hidrocarburos
líquidos. Por ejemplo, las obligaciones de información
impuestas a titulares de instalaciones de transporte y almacenamiento
de hidrocarburos líquidos por el Real Decreto-Ley 4/2013 pasarán al
Ministerio de Industria, Energía y Turismo, igual que otras
obligaciones impuestas a los operadores y comercializadores de gases
licuados del petróleo.
- Respecto del sector eléctrico y de hidrocarburos gaseosos, la Ley
3/2013 otorga a la CNMC determinadas funciones de supervisión y
control, la mayoría de las cuales aparecen atribuidas expresamente por
las Directivas europeas a las Autoridades Reguladoras Nacionales (p.ej.
metodología para el cálculo de tarifas y peajes, capacidad de
interconexión, separación de actividades y certificación de nuevos
operadores).
- Por su parte, se atribuyen al Ministerio de Industria, Energía y
Turismo aquellas funciones que, según el Preámbulo de la Ley,
implican “tareas de índole administrativa que venían ejerciendo
los organismos reguladores, para cuyo desempeño no se requiere una
especial independencia, así como tareas que resultaban de escasa
utilidad para la consecución de los objetivos de la Comisión.”
Entre estas funciones, cabe destacar que, además de todas las
relativas a hidrocarburos líquidos (que incluirían
tareas de índole administrativa y otras de distinta naturaleza), las
competencias en materia de liquidación de actividades reguladas y de
inspección (funciones básicas para el funcionamiento de los sectores
eléctrico y gasista) son “traspasadas” al Ministerio de Industria,
Energía y Turismo junto con otras cuya naturaleza encajaría más en la
categoría de “administrativas”. Entre éstas, cabe citar la
supervisión de la Oficina de Cambios de Suministrador (OCSUM) y de los
procedimientos de cambio de suministrador, funciones en materia de
protección de los consumidores, iniciación e instrucción de
expedientes sancionadores (debe entenderse que en el ámbito de sus
competencias, dado que la CNMC conserva también funciones instructoras y
potestad sancionadora en relación con este sector).
- La novedad más relevante es la atribución al
Ministerio de Industria, Energía y Turismo del control de la
adquisición de participaciones en el sector energético, esto es, lo
que tradicionalmente se ha denominado “Función 14ª”. Desde su
constitución, la CNE ha tenido atribuida (con diferente alcance dadas
las continuas modificaciones normativas que ha sufrido esta
disposición), la competencia para autorizar tomas de participaciones
en los sectores gasista y eléctrico. La Ley 3/2013, no sólo atribuye
al Ministerio de Industria, Energía y Turismo la competencia para
ejercer dicho control, sino que incluye importantes modificaciones en
su regulación. Estas novedades, que están en vigor desde el 6 de junio
de 2013, son las siguientes:
- Los sectores afectados no son sólo el eléctrico y el gasista y
determinados activos estratégicos, sino ahora también el sector de
hidrocarburos líquidos (i.e. actividades tales como el refino de
petróleo, transporte por oleoductos y almacenamiento de productos
petrolíferos).
- La autorización se sustituye por una comunicación al Ministerio de
Industria, Energía y Turismo, que será preceptiva en aquellos casos en
los que (i) el adquirente regulado considere que de la operación se
deriva un impacto relevante o influencia significativa en el
desarrollo de las actividades reguladas definidas en la normativa
sectorial y en la propia Ley 3/2013; o (ii) se adquiera esa
influencia significativa en una sociedad que desarrolle algunas de las
actividades reguladas en los términos establecidos en la Ley 3/2013,
así como de los activos necesarios para su ejercicio. La valoración,
por tanto, de qué es lo que ha de entenderse por operación de
relevancia o influencia significativa deberá realizarla el propio
adquirente.
- La comunicación es ex post, debiendo resolver el Ministerio en el plazo de 30 días desde la comunicación,
previo informe no vinculante de la CNMC. A diferencia de la redacción
anterior de la Función 14ª, nada se dice sobre las consecuencias de un
retraso en la resolución por el Ministerio de Industria, Energía y
Turismo.
- En las operaciones que se refieran a los gestores de la red de
transporte se estará a lo dispuesto en la normativa sectorial, por lo que puede ser necesario abrir un nuevo proceso de
certificación.
- El Ministerio de Industria, Energía y Turismo no podrá
imponer condiciones relativas al ejercicio de las actividades de las
sociedades sujetas a la operación comunicada u obligaciones
específicas al adquirente para garantizar su cumplimiento, salvo
que:
- Se trate de la adquisición por una sociedad que realiza
actividades reguladas de electricidad, gas natural o hidrocarburos
líquidos y en los términos de la Ley 3/2013; o la adquisición de una
participación con influencia significativa en la sociedad que
realiza esas actividades, es llevada a cabo por una sociedad
perteneciente a un Estado no miembro de la Unión Europea o del
Espacio Económico Europeo; y
- Se considere que existe una amenaza real y suficientemente grave
para la garantía de suministro de electricidad, gas e hidrocarburos
en el ámbito de las actividades del adquirente. Los riesgos que se
citan expresamente son los siguientes: (i) seguridad y calidad de
suministro; (ii) seguridad frente al riesgo de una inversión o
mantenimiento insuficientes en infraestructuras que no permitan
asegurar la seguridad de suministro de forma continuada; o (iii)
incumplimiento de los requisitos de capacidad legal, económica,
técnica y financiera en los términos previstos en las respectivas
leyes sectoriales.
En cuanto a las funciones asumidas por la CNMC en materia de energía, la competencia para
la resolución de los expedientes se atribuye a la Sala de Supervisión
Regulatoria. Las labores de instrucción serán realizadas por la
Dirección de Energía.
5.2 Telecomunicaciones y audiovisual
La Ley 3/2013 no introduce novedades significativas en la regulación
y supervisión del sector de telecomunicaciones y audiovisual.
En relación con el sector de telecomunicaciones, se atribuyen a la
CNMC todas las funciones que, con anterioridad, venía desarrollando la
CMT. A pesar de que en un momento inicial se planteara la devolución de
algunas competencias al Ministerio de Industria, Energía y Turismo, las exigencias planteadas por la
Comisión Europea en relación con la posible vulneración del principio de
independencia recogido en la normativa europea, habrían determinado que,
finalmente, se haya optado por mantener todas las competencias en el órgano
regulador.
En concreto, la CNMC asumirá, entre otras, las siguientes funciones:
(i) definir y analizar los mercados de referencia relativos a redes y
servicios de comunicaciones electrónicas; (ii) identificar el operador u
operadores que poseen un poder significativo en el mercado cuando del
análisis anterior se concluya que no existe un entorno de competencia
efectiva; (iii) establecer, cuando proceda, obligaciones específicas a
los operadores con poder significativo en el mercado; y (iv) resolver
los conflictos en los mercados de comunicaciones electrónicas.
Cabe destacar como novedad, la potestad concedida a la CNMC de
imponer a los operadores integrados verticalmente con poder
significativo en el mercado la obligación de traspasar a una unidad
empresarial independiente las actividades relacionadas con el suministro
al por mayor de productos de acceso. Esta potestad podrá ejercitarse,
como medida excepcional, en aquellos supuestos en que la CNMC considere
que las obligaciones impuestas anteriormente no han bastado para
conseguir una competencia efectiva en el mercado.
En el sector audiovisual, por el contrario, se produce un reparto de
las funciones entre
la nueva CNMC y el Ministerio de Industria, Energía y Turismo, que recupera fundamentalmente las
competencias de registro y certificados. Por su parte, la CNMC realizará las funciones de supervisión y resolución de
conflictos.
La competencia para la resolución de estas cuestiones se atribuye a
la Sala de Supervisión Regulatoria. Las labores de instrucción serán
realizadas por la Dirección de Telecomunicaciones y del Sector
Audiovisual.
5.3 Sector postal y transporte
La CNMC ejerce funciones en relación con el mercado postal, el sector
ferroviario y las tarifas aeroportuarias. Las funciones de la CNMC en
relación con estos sectores son de dos tipos: (i) de supervisión y
control del correcto funcionamiento del mercado; y (ii) de resolución de
conflictos.
En relación con el sector ferroviario, se encomienda a la CNMC
funciones de supervisión y control de las condiciones de acceso al
mercado. En concreto, la CNMC ejercerá, entre otras, las siguientes
funciones: (i) salvaguardar la pluralidad de la oferta en la prestación
de servicios sobre la Red Ferroviaria de Interés General y velar por que
éstos sean prestados en condiciones objetivas, transparentes y no
discriminatorias; (ii) garantizar la igualdad entre empresas en las
condiciones de acceso al mercado de los servicios ferroviarios; (iii)
supervisar las negociaciones entre empresas ferroviarias o candidatos y
administradores de infraestructuras sobre los cánones y tarifas e
intervenir en ellas cuando se prevea que el resultado de dichas
negociaciones puede contravenir las disposiciones vigentes; (iv) velar
por que los cánones y tarifas ferroviarios cumplan lo dispuesto en la
legislación y no sean discriminatorios; (v) determinar, a petición de
las autoridades competentes o de las empresas ferroviarias o candidatos
interesados, que el objeto principal de un servicio internacional de
transporte ferroviario de viajeros es transportar viajeros entre
estaciones españolas y las de otros Estados miembros de la Unión
Europea; (vi) determinar si el equilibrio económico de los contratos de
servicio público ferroviario puede verse comprometido cuando las
estaciones españolas en que se pretende tomar y dejar viajeros estén
afectadas por la realización del servicio internacional de transporte
ferroviario de viajeros; (vii) informar de las propuestas de resolución,
cuando así lo solicite el Ministerio de Fomento, en los procedimientos
de otorgamiento de autorizaciones para la prestación de servicios de
transporte ferroviario declarados de interés público.
En relación con las tarifas aeroportuarias, la CNMC ejercerá las
siguientes funciones: (i) supervisar el cumplimiento del procedimiento
de transparencia y consulta llevado a cabo por el gestor aeroportuario y
declarar, en su caso, la inadmisión de la propuesta de la entidad gestora del
aeropuerto o la inaplicación de las modificaciones tarifarias
establecidas; y (ii) supervisar que las propuestas de modificación o
actualización de las tarifas aeroportuarias presentadas por el gestor
aeroportuario se ajustan a la legislación.
En el sector postal la CNMC supervisará y controlará el correcto
funcionamiento del mercado. Entre otras, asumirá las funciones de (i)
velar para que se garantice el servicio postal universal; (ii) verificar
la contabilidad analítica del operador designado y el coste neto del
servicio postal universal; (iii) gestionar el fondo de financiación del
servicio postal universal; y (iv) supervisar y controlar la aplicación
de la normativa en materia de acceso a la red.
La competencia para la resolución de estas cuestiones se atribuye a
la Sala de Supervisión Regulatoria. Las labores de instrucción serán
realizadas por la Dirección de Transportes y del Sector Postal.
volver al inicio
6. ENTRADA EN VIGOR de la ley y régimen transitorio
El Consejo de Ministros aprobará el Estatuto
Orgánico de la CNMC en el plazo de dos meses desde la entrada en vigor
de la Ley. Inmediatamente después, el Ministro de Economía y
Competitividad propondrá al Gobierno el nombramiento de los miembros del
Consejo quienes deberán comparecer ante el Congreso de los Diputados,
que podrá vetar su nombramiento dentro del plazo de un mes.
La CNMC entrará en funcionamiento mediante la constitución de su Consejo, lo que
deberá suceder en el plazo de 20 días desde la publicación del Real
Decreto de nombramiento de los miembros del mismo. El Consejo contará
con el plazo de un mes para llevar a cabo las siguientes acciones: (i)
nombramiento del personal directivo; (ii) elaboración del Reglamento de
funcionamiento interno; e (iii) integración de medios personales y
materiales.
En total, se prevé que la CNMC comience a funcionar en el plazo
máximo de cuatro meses desde la entrada en vigor de la Ley 3/2013, esto
es, a más tardar el 6 de octubre de 2013. En esta fecha se tendrá que
haber producido la transferencia del personal y de los medios
presupuestarios suficientes para el desempeño de las funciones recogidas
en esta Ley.
Los organismos supervisores que se extinguen con la constitución de
la CNMC continuarán ejerciendo las funciones que desempeñan actualmente
hasta la puesta en funcionamiento de la misma. La Ley 3/2013 prevé
expresamente que la constitución y puesta en funcionamiento de la CNMC
podrá considerarse una circunstancia extraordinaria que permita la
ampliación de los plazos máximos previstos parta resolver procedimientos
sometidos a caducidad o afectados por el silencio administrativo. Por
consiguiente, no puede excluirse que en los próximos meses se produzcan
retrasos en la resolución de los expedientes que actualmente tramitan la
CNC o los reguladores sectoriales.
volver al inicio