La Ley 9/20013, de 4 de julio, ha modificado la Ley de Ordenación
de los Transportes Terrestres, esencialmente, en la regulación de los
transportes públicos de viajeros y en la intermediación en la contratación
de los transportes de viajeros y de mercancías. En general, esta reforma
tiene por finalidad adecuar nuestro ordenamiento jurídico sectorial a las
normas comunitarias dictadas, en materia de transporte, durante estos
últimos años.
The Law 9/2013, dated 4 July, has amended the Spanish Law on Land
Transports. Essentially, the amendments focus on the rules regarding the
requirements for rendering passengers’ public transport services and the
intermediation in the contracting of passengers and cargo transports. In
general, this legal reform aims at adapting our sector’s legal framework
to European laws issued in the past recent years in the field of transport.
INTRODUCCIÓN
El 25 de julio de 2013 entró en vigor la reforma de la Ley 16/1987 de
Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT) que se ha llevado a cabo
mediante la Ley 9/2013, de 4 de julio. La finalidad declarada de las
modificaciones introducidas en la LOTT no es otra que la de adaptar la
norma a los cambios operados en el mercado de los transportes terrestres
y, principalmente, adecuar nuestra normativa interna a las disposiciones
comunitarias en materia de transporte; en particular, a los Reglamentos
1370/2007, 1071/2009, 1072/2009 y 1073/2009 y, en materia de
responsabilidad de los transportistas de viajeros, al Reglamento 181/2011,
todos ellos, ya en vigor y aplicables.
La nueva regulación de los trasportes públicos de viajeros prescinde de
la modalidad del transporte regular de carácter temporal (sin perjuicio
del mantenimiento de las autorizaciones vigentes, hasta la fecha de su
extinción). Quedan, de esta forma, simplificadas las distintas modalidades
de transporte público de viajeros, en línea de lo dispuesto en el
Reglamento 1073/2009, reconociéndose las siguientes: (a) el transporte
regular de uso general; (b) el transporte regular de uso especial; y (c)
el transporte discrecional. Al margen de tales modalidades, se mantienen,
con ciertas modificaciones, los transportes privados complementarios y los
transportes turísticos.
Aún cuando según el artículo 1.1.2º de la LOTT los transportes por
ferrocarril siguen quedando sujetos a su normativa, la disposición
derogatoria única de la Ley 9/2013 deroga expresamente las escasas normas
que, específicamente destinadas a la regulación del transporte
ferroviario, aún se contenían tanto en la LOTT como en el Real Decreto
1211/1990 que la desarrolla.
Junto a la reforma de la LOTT, en igual fecha y mediante la Ley
Orgánica 5/2013, también se modifica el artículo 10 de la Ley Orgánica
5/1987 sobre delegación de facultades del Estado en las Comunidades
Autónomas en materia de transporte. El objeto de dicha modificación no es
otro que el de clarificar el alcance de las funciones que, en materia de
inspección y sanción, ya habían sido delegadas en favor de las Comunidades
Autónomas. Y así expresamente se dispone que en materia de servicios y
demás actividades de transporte, y con exclusión del transporte
internacional, las Comunidades Autónomas asumen, por delegación, las
potestades de inspección en relación con los centros de trabajo ubicados
en sus territorios y respecto de los vehículos que circulen por ellos, con
independencia del ámbito territorial del servicio o actividad
inspeccionada. E, igualmente, la facultad sancionadora que resulte de
tales inspecciones delegadas.
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LAS AUTORIZACIONES DE TRANSPORTE PÚBLICO
Con la excepción de los transportes realizados en aquellos vehículos
referidos en el artículo 42.2 de la LOTT, y de conformidad con lo
dispuesto en el Reglamento 1071/2009, la prestación de cualquier servicio
de transporte público de viajeros o de mercancías queda sujeta a la
obtención de una autorización administrativa de transporte público, cuyo
otorgamiento es de carácter reglado (si bien pueden establecerse
limitaciones cuantitativas respecto de aquéllas que habiliten para
realizar transporte interurbano de viajeros en vehículos de turismo o para
el arrendamiento de vehículos con conductor) previa acreditación de los
siguientes requisitos esenciales: (a) tener la nacionalidad española o de
algún Estado miembro de la Unión Europea; (b) acreditar, en su caso, la
personalidad jurídica y la expresa mención de la actividad de transporte
como parte de su objeto social; (c) disponer de un domicilio en España;
(d) contar con uno o más vehículos matriculados en España; (e) disponer de
dirección y firma electrónica y de un equipo informático suficiente para
documentar a distancia el contrato de transporte; y (f) cumplir las
obligaciones fiscales, laborales y sociales que resulten exigibles.
Si, además, el transporte ha de realizarse a bordo de vehículos de masa
máxima autorizada superior a 3,5 toneladas, el otorgamiento de las
autorizaciones de transporte público estará sujeta al cumplimiento de los
siguientes requisitos adicionales: (a) la disposición de un
establecimiento situado en España (en donde deberán conservarse los
documentos contables, de gestión del personal y los correspondientes a los
tiempos de conducción y descanso) así como de uno o más vehículos
matriculados en España; (b) la honorabilidad de la empresa y de su gestor
de transporte de forma que no hayan sido condenados por la comisión de
delitos o faltas penales o sancionados por la comisión de determinadas
infracciones administrativas; (c) la capacidad financiera del
transportista; y, (d) su competencia profesional.
Por lo que se refiere a la concurrencia del requisito de la capacidad
financiera, el artículo 46 de la LOTT establece que la declaración del
concurso del transportista presupone su incumplimiento salvo que, a
criterio de la Administración, existan perspectivas realistas de
saneamiento financiero en un plazo razonable. En todo caso, la aprobación
de un convenio determina el cumplimiento de la capacidad financiera; no
así la apertura de la fase de liquidación concursal que implica su
incumplimiento.
En relación con el requisito de competencia profesional, el artículo 47
de la LOTT, en línea con lo establecido en el Reglamento 1071/2009, exige
que las actividades de transporte estén dirigidas por un gestor de
transporte cuya vinculación con el transportista ha de ser real.
Las autorizaciones de transporte público serán, con carácter general y
salvo determinadas excepciones, intransmisibles. No están sujetas a plazo
de duración determinado, pero su validez puede quedar condicionada al
correspondiente visado periódico, cuya realización se prevé de oficio una
vez que todos los sujetos afectados (titulares de autorizaciones) estén
obligados a disponer de dirección y firma electrónica y del equipamiento
informático correspondiente (artículos 43.1.e) y 56 de la LOTT en relación
con las disposiciones transitorias tercera y cuarta de la Ley 9/2013).
Asimismo, las autorizaciones de transporte público habilitan para la
realización del transporte en todo el territorio español, salvo aquellas
excepciones o limitaciones que se establezcan respecto de aquellas
autorizaciones que habiliten para la realización de transportes
interurbanos de viajeros en vehículos de turismo o para el arrendamiento
de vehículos con conductor en vehículos de turismo.
En tal sentido, conviene mencionar que, conforme a la modificación
establecida en la Ley 9/2013, el arrendamiento de vehículos con conductor
se configura como una modalidad de transporte discrecional de viajeros en
vehículos de turismo, perdiendo así, en consecuencia, su consideración de
actividad auxiliar y complementaria del transporte. Siendo así, su
prestación, limitada a los vehículos de turismo, está sujeta a la
obtención de la necesaria autorización de transporte público de viajeros.
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EL CONTRATO DE GESTIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE REGULAR DE
VIAJEROS DE USO GENERAL
Como asimismo se establecía con anterioridad a la comentada reforma de
la LOTT (entonces, el de carácter permanente), sólo el transporte público
regular de viajeros de uso general tiene la consideración de servicio
público titularidad de la Administración. Por ello, excepto cuando la
Administración opte por su gestión directa, su prestación se realizará por
aquella empresa, titular de una autorización de transporte público de
viajeros, a la que se adjudique el correspondiente contrato de gestión.
Con carácter general, y a decir del artículo 73.1 de la LOTT, el contrato
se adjudicará mediante procedimiento abierto; en todo caso, se establece
un derecho preferente de adjudicación a favor del oferente anterior
titular del contrato que se licita, siempre que hubiese cumplido
satisfactoriamente el contrato y que la valoración atribuida a su oferta
sea, al menos, igual a la mejor de las demás que hubiesen sido
presentadas.
No obstante el expresado principio general de licitación en
concurrencia, previa su justificación, se posibilita la adjudicación
directa de aquellos contratos de gestión de escasa entidad económica así
como, con carácter extraordinario y por un período de duración no superior
a dos años, aquellos que se otorguen al objeto de mitigar las
consecuencias derivadas de la interrupción o riesgo de interrupción de un
servicio de transporte regular establecido.
Por lo que a su régimen jurídico se refiere, la gestión de los
servicios de transporte regular de viajeros de uso general se rige por lo
establecido en la LOTT y en sus normas reglamentarias, en el Reglamento
1370/2007 y, con carácter subsidiario, por las normas contenidas en el
Real Decreto Legislativo 3/2011 que resulten aplicables al contrato de
gestión de servicios públicos.
El artículo 72 de la LOTT sanciona el carácter exclusivo de la
explotación de los servicios de transporte objeto del contrato de gestión,
por lo que a los tráficos coincidentes se refiere. Sólo excepcionalmente,
y por razones de interés general, podrá exceptuarse dicha exclusividad.
En línea con lo dispuesto en la regulación precedente, la duración de
los contratos no podrá exceder de diez años; si bien, cuando resultase
necesario para completar la amortización de aquellos activos vinculados al
servicio, podrá prorrogarse el plazo de duración establecido en el
contrato de gestión por un período que no supere el de la mitad del
inicialmente dispuesto. También se prevé la posibilidad de prorrogar el
contrato de gestión, por un período máximo de hasta dos años, al objeto de
evitar o mitigar los efectos derivados de la interrupción o del riesgo de
interrupción de un servicio de transporte regular de viajeros.
Por lo demás, el contrato de gestión integrará el contenido del pliego
de las condiciones que sirvieron de base para la licitación, referidas en
el artículo 73.2 de la LOTT, así como las variaciones ofrecidas por el
adjudicatario en su oferta que hubieren sido aceptadas. Salvo que
expresamente se hubiese previsto en el pliego regulador, el contrato de
gestión no puede ser objeto de modificación. Ahora bien, concurriendo las
circunstancias previstas en el artículo 75.3 de la LOTT (cambios
sobrevenidos en las circunstancias tenidas en cuenta al momento de
adjudicar el contrato respecto a la demanda de los servicios, necesidad de
cubrir nuevos tráficos no atendidos), podrá la Administración modificar el
contrato de gestión con la obligación de restablecer el equilibrio
económico de éste, si se hubiese visto afectado por la modificación.
En las condiciones establecidas en el artículo 81 de la LOTT, se prevé
la posibilidad de que la Administración acuerde la concentración, en un
solo contrato de gestión, de todos los derechos y obligaciones que
resulten de distintos contratos de gestión, a fin de procurar la
prestación unificada de los servicios objeto de dichos contratos; en
puridad, la mencionada concentración de contratos, viene a adecuar a la
nueva normativa la otrora figura de la unificación de concesiones.
El contrato de gestión se extingue, entre otros motivos señalados en el
artículo 82 de la LOTT, en los supuestos de declaración del concurso del
contratista; no obstante, la Administración podrá acordar la vigencia del
contrato de gestión si, a su criterio, existen perspectivas realistas de
saneamiento financiero en un plazo razonable. En todo caso, se resolverá
si se abriese la fase de liquidación concursal. Sólo se acordará la
pérdida de la fianza constituida por el transportista contratista si el
concurso fuese declarado culpable.
También se extinguirá el contrato de gestión cuando se declare la
pérdida o la suspensión de la autorización de transporte público del
contratista. En tal supuesto, así como en cualesquiera otros en los que la
resolución del contrato de gestión fuese imputable al transportista, la
Administración procederá a la incautación de la fianza, sin perjuicio de
la obligación del transportista de responder de los perjuicios que excedan
del importe de ésta y, en su caso, de las sanciones administrativas que se
le impusieren.
Si la resolución del contrato de gestión trajese causa del rescate del
servicio, o de su supresión por motivos de interés general o de la
imposibilidad de su explotación como consecuencia de acuerdos adoptados
por la Administración, deberá ésta indemnizar al transportista en la forma
prevista en el artículo 84.5 de la LOTT.
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LA INTERMEDIACIÓN EN LA CONTRATACIÓN DE LOS TRANSPORTES PÚBLICOS. LA
FIGURA DEL OPERADOR LOGÍSTICO
El régimen de intermediación en la contratación de los transportes,
tanto de viajeros como de mercancías, constituye, sin duda, una de las
principales modificaciones que se incorporan en la LOTT. Y así, por lo que
se refiere al transporte de viajeros, tanto el artículo 22.2 como el
artículo 99 de la LOTT, habilitan a aquellos titulares de una autorización
de transporte público de viajeros para intermediar libremente en la
contratación de esta modalidad de transporte. Quedan exceptuados, no
obstante, los servicios de transporte público regular de viajeros de uso
general que solo podrán ser contratados, en concepto de porteador, por el
contratista titular del contrato de gestión (o por el organismo o entidad
creada al efecto para la coordinación y gestión de tales servicios). Al
margen quedan las intervenciones de las agencias de viajes y otros
intermediarios turísticos, cuya actividad, definitivamente excluida de la
legislación de los transportes, queda sujeta a la regulación sectorial
turística.
La intermediación en la contratación de los transportes de mercancías,
sin embargo y salvo la novedosa modificación a la que enseguida haremos
referencia, sigue quedando condicionada a la previa obtención de una
autorización de operador de transporte. Ahora bien, ha de entenderse que
dicha intermediación se refiere a la contratación que se realice en nombre
propio y, por tanto, y a decir de lo establecido en los artículos 22.1 y
119.3 de la LOTT y 5.2 de la Ley del contrato de transporte terrestre de
mercancías, en concepto de porteador. Así, hemos de entender que la
intermediación, en los términos establecidos en el artículo 5.1 de la
citada Ley del contrato de transporte terrestre de mercancías, no quedará
sujeta a la previa obtención de la referida autorización de operador de
transporte.
La LOTT remite a un posterior desarrollo reglamentario la determinación
de aquellos requisitos que, en su caso, habrán de ser exigidos para el
otorgamiento de la mencionada autorización de operador de transporte; si
bien se anticipa que tales requisitos, así como las normas sobre la
vigencia y visado de tal autorización, serán análogos y similares a los
exigidos para la obtención de la autorización de transporte público de
mercancías, antes señalados.
Como anticipábamos, novedoso resulta el que, conforme a lo dispuesto en
los artículos 98.1 y 119.1 de la LOTT, la autorización de transporte
público de mercancías habilite a sus titulares para (sin necesidad de
obtener una autorización de operador de transporte) intermediar también en
la contratación de esta modalidad de transporte, siempre que en su
obtención se hubiese acreditado el cumplimiento de iguales o superiores
requisitos a los que reglamentariamente se exijan para el otorgamiento de
la autorización de operador de transporte.
Uno de los aspectos destacados de la reforma introducida en la LOTT por
la Ley 9/2013 es el reconocimiento legal expreso de la figura de los
operadores logísticos, que se definen en el artículo 122 de la LOTT como
aquellas “empresas especializadas en organizar, gestionar y controlar, por
cuenta ajena, las operaciones de aprovisionamiento, transporte, almacenaje
o distribución de mercancías que precisan sus clientes en el desarrollo de
su actividad empresarial” pudiendo utilizar, para ello, infraestructuras,
tecnología y medios propios o ajenos. Enmarcada esta actividad entre las
consideradas como auxiliares y complementarias del transporte y, por
tanto, regida por las disposiciones de la LOTT, su prestación está sujeta
a la previa obtención de una autorización de operador de transporte
siempre que se pretenda intermediar en la contratación de transportes de
mercancías.
Por lo demás, y como actividad auxiliar y complementaria del
transporte, se sustituye el concepto de estaciones de transporte de
mercancías, por el mucho más actual y habitual de centros de transporte y
logística de mercancías, que se define en el artículo 127.2 de la LOTT.
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OTRAS MODIFICACIONES INTRODUCIDAS EN LA LOTT
El Registro de Empresas y Actividades de Transporte
Uno de los objetivos declarados de la reforma de la LOTT, por exigencia
de la normativa comunitaria, es potenciar el papel del ahora denominado
Registro de Empresas y Actividades de Transporte, entonces llamado
Registro General de Transportistas y de Empresas de Actividades Auxiliares
y Complementarias del Transporte, estableciéndose los medios para su
coordinación tanto con el Registro Mercantil como con los Registros de la
Dirección General de Tráfico, en los términos establecidos en el artículo
53 de la LOTT y en la disposición adicional cuarta de la Ley 9/2013. No en
vano, la disposición transitoria segunda de la Ley 9/2013 prevé, incluso,
la supresión potestativa de las tradicionales tarjetas de transporte en
las que se documentan las distintas autorizaciones de transporte y de
operador de transporte.
La publicidad de las inscripciones y anotaciones contenidas en el
Registro Empresas y Actividades de Transporte (titulares de
autorizaciones; contratos de gestión; incidencias relativas a las empresas
y títulos inscritos; y sanciones y expedientes sancionadores) se articula
en tres niveles distintos: una publicidad plena, accesible a cualquier
ciudadano y que alcanza a las inscripciones relativas a las autorizaciones
de las que sea titular una empresa, así como a las tarifas y demás datos
que reglamentariamente se determinen en relación con los contratos de
gestión; una publicidad restringida, limitada en su acceso a aquellas
personas a las que se refiera, consistente en las anotaciones sobre
procedimientos sancionadores; y una publicidad ordinaria, que abarca a
cualesquiera otros datos inscritos o anotados y a los que puede acceder
todo aquel que acredite un interés legítimo.
La declarada obligatoriedad de la inscripción en el Registro de
Empresas y Actividades de Transporte, se hace extensiva, asimismo y por
mor de lo dispuesto en la disposición adicional quinta de la Ley 9/2013, a
aquellos títulos y licencias que habiliten para la realización del
transporte por ferrocarril, pese a la existencia del Registro Especial
Ferroviario, creado al amparo del artículo 55 de la Ley del Sector
Ferroviario y regulado en los artículos 129 y siguientes del Reglamento
que la desarrolla.
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El transporte internacional de viajeros y mercancías
La realización en territorio español de transportes internacionales y
de cabotaje mediante vehículos que no estén matriculados en España se
sujeta a las disposiciones que, sobre este particular, se establezcan,
fundamentalmente, en aquellos tratados internacionales de los que España
es parte y, particularmente, en las disposiciones comunitarias reguladoras
de dichos transportes (es decir, los Reglamento 1072/2009 y 1073/2009).
Por lo demás, la ejecución de transportes internacionales por aquellas
empresas establecidas en territorio español mediante vehículos
matriculados en España, queda condicionada a la obtención de aquellas
autorizaciones que, conforme a aquella normativa, resulten necesarias
(incluida la licencia comunitaria) y, en todo caso, a la previa obtención
de la autorización de transporte regulada en la LOTT.
La competencia de las Juntas Arbitrales del Transporte
La nueva redacción dada al artículo 38.1 de la LOTT incrementa a 15.000
euros el límite cuantitativo respecto del cual ha de presumirse la
voluntad de las partes de someter al arbitraje de las Juntas Arbitrales
del Transporte aquellas disputas que no excedan de dicho importe. Además,
los transportistas titulares de un contrato de gestión deben asumir el
compromiso de someterse a dichas Juntas Arbitrales del Transporte para la
resolución de cualquier controversia que, relacionada con la prestación
del servicio, pudiese plantearse con los usuarios.
La acción directa del porteador efectivo
Conforme a lo establecido en la disposición adicional sexta de la Ley
9/2003, a fin de reforzar las medidas tendentes al cobro del precio del
transporte adeudado al porteador que efectivamente hubiere realizado la
prestación del transporte, se permite a éste reclamar directamente dicho
importe bien al cargador o bien a cualquier otro transportista que hubiera
participado en la cadena de subcontratación del transporte; la
responsabilidad de todos ellos estará limitada a la cantidad que, por su
parte, adeudasen con motivo de dicho transporte. No obstante lo anterior,
esta acción directa no procederá frente a las Administraciones Públicas,
en el marco de los contratos administrativos.
El régimen sancionador en materia de transporte
Por último, cabe mencionar que la Ley 9/2003 incorpora, mediante la
modificación de los artículos 140 a 142 de la LOTT, un nuevo catálogo de
infracciones muy graves, graves y leves en materia de transporte
terrestre, modificándose también el artículo 143 de la LOTT, que establece
las sanciones a las anteriores infracciones, y el artículo 146 de la LOTT
en relación con determinados aspectos del procedimiento sancionador.
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INTRODUCCIÓN