El pasado 10 de diciembre se aprobó la Ley 20/2013, de 9 de
diciembre, de garantía de la unidad de mercado (“LGUM”),
publicada en el Boletín Oficial del Estado del mismo día (BOE de 10 de diciembre de 2013).
La norma entró en vigor al día siguiente de su publicación, excepto
para tres concretos preceptos (artículos 20, 26 y apartados 2 y 3 del
artículo 21), cuya vigencia queda demorada por 3 meses, en relación con
los servicios no regulados en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre
el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (“Ley
17/2009”).
La LGUM refuerza el régimen de unidad de mercado en el territorio
nacional y modifica la Ley 29/1998, reguladora de la jurisdicción
contencioso-administrativa (“LRJCA”) y la Ley 12/2012, de medidas
urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios.
A continuación se relacionan las principales novedades introducidas
en nuestro Ordenamiento por la LGUM:
1. principios y garantías de la unidad de mercado
La LGUM tiene por objeto establecer las disposiciones necesarias para
hacer efectivo el principio de unidad de mercado en el territorio
nacional. Para conseguir ese objetivo, la norma enuncia en su Capítulo
II una serie de principios y garantías (e.g. principios de no
discriminación, de cooperación y confianza, de simplificación de cargas,
etc.) dirigidos esencialmente a las autoridades competentes.
Si bien los principios regulados en este Capítulo II no constituyen
una novedad en nuestro Ordenamiento, pues la mayoría habían sido ya
introducidos por la Ley 17/2009, la LGUM precisa su alcance e incorpora
garantías para hacerlos efectivos.
En este sentido, los Capítulos IV y V de la LGUM articulan una serie
de garantías y principios para asegurar el libre ejercicio de las
actividades económicas en todo el territorio nacional. Entre estas
disposiciones destaca la incorporación de un catálogo de actuaciones de
las autoridades competentes que se consideran contrarias a la unidad de
mercado por limitar la libertad de establecimiento (artículo 18).
Especial mención merece el artículo 20, que atribuye eficacia en todo
el territorio nacional a las autorizaciones, comunicaciones y
declaraciones responsables realizadas ante cualquier autoridad
competente para el ejercicio de una actividad o la puesta en el mercado
de un bien, producto o servicio. Este principio se encuentra acotado
respecto de las autorizaciones y comunicaciones vinculadas a una
concreta instalación, a la ocupación de un determinado bien demanial y
cuando el número de operadores económicos en un lugar del territorio sea
limitado en función de la existencia de servicios públicos sometidos a
tarifas reguladas, respecto de los que no se aplica.
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2. el consejo para la unidad de mercado y la secretaría del consejo
para la unidad de mercado
La LGUM crea el Consejo para la Unidad de Mercado como órgano de
cooperación administrativa para el seguimiento de la aplicación de esta
norma. El Consejo está presidido por el Ministro de Hacienda y
Administraciones Públicas y formado por los Consejeros de las
Comunidades Autónomas competentes por razón de la materia,
representantes de las entidades locales y los Secretarios de Estado y
Subsecretarios correspondientes. Al Consejo se le atribuyen una serie de
funciones directivas, directamente relacionadas con el seguimiento e
impulso de la adaptación normativa al contenido de la LGUM.
Este Consejo está asistido por una Secretaría, que se configura como
un órgano técnico para garantizar e impulsar la coordinación y
cooperación continua entre las autoridades competentes, encargadas en
último término de aplicar la LGUM. Las atribuciones de la Secretaría
comprenden desde la elaboración de un catálogo de buenas (y malas)
prácticas que afectan a la unidad de mercado, a la gestión del mecanismo
de protección de los operadores económicos referido en el siguiente
apartado.
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3. mecanismo administrativo de protección de los operadores
económicos
El artículo 26 de la LGUM articula un procedimiento para la defensa
de los derechos e intereses de los operadores económicos frente a actos,
disposiciones o actuaciones de las autoridades competentes que resulten
contrarios a la libertad de establecimiento o circulación protegidos por
la norma.
3.1. Actos recurribles
De acuerdo con este precepto, será recurrible toda actuación de las
autoridades competentes que, agotando o no la vía administrativa, sea
susceptible de recurso administrativo ordinario. Esta reclamación podrá
dirigirse, asimismo, contra las disposiciones de carácter general y, en
términos amplios, contra toda actividad susceptible de impugnación ante
la jurisdicción contencioso-administrativa.
3.2. Legitimación
Se encuentran legitimados para interponer esta reclamación tanto los
operadores económicos que entiendan vulnerados sus derechos e intereses
legítimos, como las organizaciones representativas de estos operadores.
3.3. Plazo de interposición
El plazo para interponer esta reclamación será de un mes, si el acto
o disposición fuera expreso. En el caso de actuaciones constitutivas de
vía de hecho, el plazo será de veinte días contados desde aquel en que
estas se iniciaron.
3.4. Tramitación
Presentada una reclamación al amparo de lo previsto en este precepto,
la Secretaría la examinará y determinará si la actuación denunciada
puede ser incompatible con la libertad de mercado. En otro caso, podrá
inadmitir directamente la reclamación.
Admitida la reclamación, la Secretaría deberá elaborar un informe en
el plazo de diez días, y dar traslado de este y de la reclamación a la
autoridad competente. Esta autoridad, en el plazo de 15 días contados
desde la remisión de la reclamación, deberá informar sobre la resolución
y medidas adoptadas para dar respuesta a la reclamación tramitada.
Transcurrido el plazo anterior sin que la autoridad competente emita
resolución, la reclamación interpuesta se entenderá desestimada por
silencio administrativo.
3.5. Carácter alternativo y efectos
El procedimiento recogido en este artículo 26 tiene carácter
alternativo y, por ello, contra el acto, disposición o actuación el
operador económico podrá interponer los recursos administrativos o
jurisdiccionales que procedan.
Asimismo, en caso de que existiesen motivos de impugnación del acto,
disposición o actuación distintos de los relativos a la vulneración de
la libertad de mercado, estos deberán hacerse valer de forma separada, a
través del recurso correspondiente. El plazo para la interposición de
dichos recursos se iniciará cuando se produzca la inadmisión o
desestimación de la reclamación por la autoridad competente.
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4. modificación de la lrjca: legitimación de la cnmc para recurrir
las disposiciones y actuaciones de las autoridades competentes
contrarias a la libertad de mercado
Cuando los operadores económicos o las organizaciones que los
representen no considerasen satisfechos sus derechos e intereses podrán
dirigir una solicitud a la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia (“CNMC”). En este caso, la CNMC informará al operador
económico, en el plazo de 5 días, sobre si procede interponer o no un
recurso contencioso-administrativo contra la disposición o actuación en
cuestión. El plazo para que los operadores económicos (o las
asociaciones representativas) interpongan recurso
contencioso-administrativo, quedará suspendido hasta que la CNMC
comunique su decisión al respecto.
Así, la LGUM atribuye legitimación a la CNMC para que, de oficio, o a
instancia de los operadores económicos, sus organizaciones
representativas o el público en general (DA Quinta), interponga recurso
contencioso-administrativo frente a cualquier disposición de carácter
general, acto, actuación, inactividad o vía de hecho que se considere
contraria a la libertad de establecimiento o de circulación.
Para regular este procedimiento la DF Primera. Tres añade un nuevo
Capítulo IV al Título V de la LRJCA.
4.1. Competencia objetiva
La DF Primera. Uno, añade un nuevo apartado h) al artículo 11 de la
LRJCA, atribuyendo la competencia objetiva para conocer de este tipo de
recursos a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia
Nacional.
4.2. Medidas cautelares
El nuevo artículo 127 quáter de la LRJCA prevé que la CNMC, en su
escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo, pueda
solicitar tanto la suspensión del acto, disposición o resolución
impugnados, como cualquier otra medida cautelar que asegure la
efectividad de la sentencia.
En este caso, la medida cautelar se otorgará de forma automática y
sin que resulte preciso que la CNMC preste afianzamiento. Ahora bien,
transcurridos 3 meses desde la adopción de la medida cautelar, la
Administración recurrida podrá solicitar su levantamiento, acreditando
que su mantenimiento pudiera producir una perturbación grave sobre los
intereses generales o de terceros.
4.3. Tramitación
Con carácter general, este procedimiento seguirá los trámites
procedimentales previstos en la LRJCA, si bien se tramitará con carácter
preferente, reduciéndose los plazos de las actuaciones procesales a la
mitad. Así, el plazo de que dispone la CNMC para deducir demanda será de
10 días, contados desde la recepción del expediente administrativo; y la
Sala deberá dictar sentencia en el plazo de 5 días, desde que se
declaren conclusas las actuaciones procesales.
Asimismo, en el marco de la tramitación del procedimiento, el
apartado 7 del nuevo artículo 127 ter de la LRJCA, prevé que el operador
que tuviera un interés directo pueda solicitar su intervención como
recurrente. Admitida su intervención, no se retrotraerán las actuaciones
procesales ya producidas, si bien el operador será considerado como
parte en el proceso a todos los efectos.
4.4. Efectos de la sentencia
La sentencia que ponga fin al recurso deberá estimarlo cuando la
disposición, el acto o actuación recurridos incurran en infracción del
Ordenamiento que afecte a la libertad de establecimiento o circulación,
incluida la desviación de poder.
La sentencia estimatoria implicará la corrección de la conducta
infractora y, lo que es más relevante, el resarcimiento de los daños y
perjuicios, incluido el lucro cesante, que tal conducta haya producido.
Asimismo, la LGUM modifica el artículo 110 de la LRJCA estableciendo
la previsión de que en materia de unidad de mercado, los efectos de una
sentencia firme que reconozca situaciones jurídicas individualizadas a
favor de una o varias personas, se puedan extender a otras.
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5. varia
Finalmente y de forma adicional, debe destacarse la modificación que
la LGUM modifica el apartado 1 del artículo 2 de la Ley 12/2012. Así, la
norma eleva de los 500 a los 750 m2 la superficie de los comercios
minoristas y de servicios sobre los que no podrá exigirse licencia para
el ejercicio de su actividad.
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1. principios y garantías de la unidad de mercado