Junio 2014
Derecho MERCANTIL
Nueva regulación de la producción a partir de fuentes de energía renovable en España: ¿el fin de la incertidumbre?
Tras varios años de incertidumbre sobre el futuro de las instalaciones de energía renovable en España, el Gobierno ha completado la reforma. El pasado 6 de junio de 2014, el Consejo de Ministros aprobó el Real Decreto 413/2014 por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos (el “Nuevo RD sobre Renovables”), que entró en vigor el 11 de junio de 2014. El 20 de junio de 2014 se publicó la orden ministerial sobre parámetros retributivos de instalaciones de producción de energía renovable, Orden ITC/1045/2014, de 16 de junio (la “Orden Ministerial”) (conjuntamente, la “Nueva Normativa sobre Renovables”).
Ha llegado el momento de analizar el impacto que tendrá la Nueva Normativa sobre Renovables sobre los proyectos existentes, a los efectos de determinar su viabilidad y potencial reestructuración, puesto que las condiciones bajo las cuales se pusieron en marcha esos proyectos se han visto alteradas de manera radical por la nueva normativa. El impacto de los parámetros retributivos parece ser especialmente drástico en lo que se refiere a las instalaciones eólicas (en concreto, aquellas puestas en marcha antes del año 2005, que ya no tendrán derecho a percibir una remuneración específica) y a las instalaciones mini-hidráulicas.
Los comentarios que se recogen a continuación pretenden fundamentalmente resaltar las modificaciones más significativas al marco jurídico actualmente de aplicación a los proyectos de energías renovables. No es nuestra intención realizar una descripción pormenorizada de todas las disposiciones de la Nueva Normativa sobre Renovables (que abarcan más de 2.000 páginas), ni del posible impacto de esa normativa sobre la reestructuración de los proyectos existentes o sobre el desarrollo de nuevos proyectos de energías renovables.
Para facilitar el análisis, denominaremos a todas las instalaciones de energías renovables, así como las de cogeneración y de producción de energía a partir de residuos, “Instalaciones Renovables”.
1. Alcance del Nuevo RD sobre Renovables
Las instalaciones de generación de energía a partir de fuentes renovables, de cogeneración o de residuos pasan a clasificarse en 19 categorías individuales, a diferencia de las 24 actuales, dejando al margen las categorías híbridas, que son objeto de normas específicas. Pero probablemente el cambio más relevante —derivado de la nueva ley del sector eléctrico, Ley 24/2013, de 26 de diciembre de 2013 (la “Ley del Sector Eléctrico de 2013”)— sea que desaparece el límite de 50MW de potencia instalada por cada instalación. La anterior distinción legal entre el régimen “ordinario” y “especial” de producción de energía eléctrica desaparece, por tanto, en la nueva regulación.
volver al inicio
2. Alcance de la Orden Ministerial
La Orden Ministerial establece los parámetros específicos de retribución para instalaciones tipo para el primer período semiregulatorio. La Orden Ministerial identifica más de 1.500 tipos de instalaciones tipo, cada una de ellas con valores estándar específicos de inversión y operación.
3. Autorización para nuevos proyectos
La moratoria para la construcción de nuevas Instalaciones Renovables que puedan acogerse al esquema de retribución regulada sigue en vigor. No obstante, se podrán desarrollar nuevas Instalaciones Renovables aunque éstas quedarán al margen del nuevo régimen retributivo.
Sin perjuicio de lo anterior, existen ciertas excepciones: (i) las nuevas Instalaciones Renovables que se desarrollen en los sistemas extrapeninsulares, y (ii) los proyectos de cogeneración y residuos, incluyendo los proyectos de biomasa, que hubieran solicitado la inscripción en el Registro de Pre-asignación y que hubieran cumplido con los requisitos para dicha inscripción (distintos del depósito del aval que entonces se requería), con anterioridad a la entrada en vigor de la moratoria (i.e. 27 de enero de 2012) y siempre que hubieran obtenido el acta de explotación antes del 26 de enero de 2014. Al margen de las anteriores excepciones, y de las normas específicas aplicables a las instalaciones no peninsulares, el Nuevo RD sobre Renovables establece que la retribución regulada aplicable a los nuevos proyectos de energías renovables se asignará a través de mecanismos de concurrencia.
Sustancialmente el proceso de autorización de nuevas instalaciones no es muy distinto del actual. Las autorizaciones para la construcción y explotación son básicamente las mismas y continuarán siendo competencia de las autoridades autonómicas, aunque la retribución de las Instalaciones Renovables será competencia del Ministerio de Industria, Energía y Turismo (el “Ministerio de Industria”). Para la coordinación y supervisión por ambas administraciones públicas, continúa en vigor el Registro de Instalaciones de Producción de Energía Eléctrica (“RAIPRE”), en el que deben registrarse todas las instalaciones de generación eléctrica. Al igual que sucedía conforme a la normativa anterior (o, más bien, hasta la aprobación de la moratoria sobre desarrollo de nuevas Instalaciones Renovables, el 27 de enero de 2012), los nuevos proyectos deben registrarse en el Registro de Régimen Retributivo, a cargo del Ministerio de Industria. Los proyectos deben, en primer lugar, ser registrados en el estado de pre-asignación para tener derecho a la retribución regulada. Para ello, un proyecto deberá contar con los principales permisos, la confirmación del acceso a la red de distribución y transporte, y haber prestado el aval correspondiente. Una vez que las instalaciones hayan sido puestas en marcha antes de la fecha máxima correspondiente (que será establecida por la orden ministerial que convoque el mecanismo de concurrencia competitiva), las instalaciones deberán registrarse en estado de explotación para materializar su derecho a la retribución regulada. La retribución regulada comenzará a devengarse desde la fecha más tardía entre el primer día del mes siguiente a la fecha de la autorización de explotación definitiva de la instalación y el primer día del mes siguiente al de la fecha de inscripción en el registro de régimen retributivo específico en estado de pre-asignación.
Las nuevas instalaciones no podrán iniciar el procedimiento de autorización de la instalación hasta que se confirme la disponibilidad del punto de acceso y de conexión firme a la red de transporte y/o distribución. De ahora en adelante, la solicitud de dicho punto de acceso y punto de conexión implicará gastos para los promotores.
No obstante, las Instalaciones Renovables continuarán gozando de prioridad frente a otros tipos de instalaciones en el momento de solicitar el acceso y los puntos de conexión, de conformidad con los criterios que se establezcan reglamentariamente, sobre la base de los principios de objetividad, transparencia y no discriminación.
volver al inicio
4. Prioridad de despacho
La modificación del criterio en relación con la prioridad en el despacho es una de las modificaciones más importantes establecidas por la nueva regulación. La anterior prioridad de despacho para Instalaciones Renovables, que se expresaba en términos absolutos, pasa ahora a prioridad de despacho basada en “igualdad de condiciones económicas en el mercado”, en los términos que reglamentariamente se regulen.
5. Participación en el mercado
Todas las Instalaciones Renovables deberán participar en el mercado de producción. Deberán presentarse ofertas de venta para cada una de las sesiones horarias del mercado diario e intradiario. El uso de agentes o representantes continúa estando previsto.
Las Instalaciones Renovables podrán participar en los mercados asociados a los servicios de ajuste previa habilitación del operador del sistema (Red Eléctrica de España, S.A.) y con un valor mínimo de las ofertas para la participación en estos servicios de ajuste del sistema de 10 MW. No obstante, el RD sobre Renovables establece que la Secretaría de Estado de Energía establecerá, mediante resolución, los criterios bajo los cuales las diferentes tecnologías puedan ser consideraras aptas para participar en los servicios de ajuste. Hasta que la Secretaría de Estado de Energía dicte la resolución, las Instalaciones Renovables consideradas como “gestionables” de conformidad con la anterior normativa, no se considerarán habilitadas para prestar dichos servicios. Las instalaciones que, a la entrada en vigor del Nuevo RD sobre Renovables, ya hubieran superado las pruebas de habilitación para participar en los mercados asociados a los servicios de ajuste, no tendrán que superar dichas pruebas de nuevo.
6. Nueva retribución para Instalaciones Renovables
Las Instalaciones Renovables se retribuirán sobre la base de su potencia instalada y de costes de explotación y mantenimiento, en lugar de por su producción (siempre que se alcance un número mínimo de horas de funcionamiento).
Durante el primer período regulatorio, que dio comienzo el 14 de julio de 2013 y finalizará el 31 de diciembre de 2019, las Instalaciones Renovables tienen derecho a una “rentabilidad razonable” calculada por referencia al rendimiento de las Obligaciones del Estado a 10 años, incrementado en 300 puntos básicos. No obstante, para las Instalaciones Renovables en funcionamiento, el rendimiento de referencia es el de las Obligaciones del Estado a 10 años durante los 10 años anteriores al 14 de julio de 2013. La Orden Ministerial (Anexo III) establece que el rendimiento medio de 10 años de las Obligaciones del Estado a 10 años es de 4,398%, resultando en un 7,398% por año al sumar al margen de 300 puntos básicos.
Para las nuevas Instalaciones de Renovables el rendimiento medio de las Obligaciones del Estado a 10 años se calcula por referencia a los rendimientos de las Obligaciones del Estado a 10 años desde abril hasta junio de 2013 (4,503% por año o un total de 7.503% por año) (Anexo VI).
El margen sobre las Obligaciones del Estado a 10 años se actualizará cada 6 años teniendo en cuenta “la situación cíclica de la economía española, la demanda de electricidad y la rentabilidad adecuada para estas actividades”. Algunos borradores anteriores de la nueva normativa establecían otros criterios (como, por ejemplo, la situación financiera del sistema de la electricidad), por lo que la nueva redacción parece otorgar al Ministerio de Industria mayor discreción para modificar el margen de 300 puntos básicos cada 6 años.
Las Instalaciones Renovables recibirán una retribución anual compuesta por (a) una retribución regulada para la inversión, y (b) una retribución regulada para la operación y mantenimiento. La retribución regulada, pagadera a lo largo de la vida útil regulatoria de las instalaciones, pretende generar una rentabilidad razonable para las instalaciones por referencia a una empresa eficiente y bien gestionada.
volver al inicio
6.1 Retribución regulada a la inversión
- Una retribución fija por potencia instalada para compensar los costes de inversión que no pueden ser recuperados mediante la venta de electricidad en el mercado. Este importe fijo se determinará por referencia al valor neto de una instalación tipo de una empresa eficiente y bien gestionada.
- La Orden Ministerial establece los valores específicos al que cada instalación queda acogida, fijando los valores individuales de las distintas instalaciones tipo, tomando en consideración las distintas tecnologías, potencia instalada, antigüedad, sistema eléctrico (territorio peninsular, islas, etc.) así como cualquier otra segmentación que se considere necesaria para la aplicación del régimen retributivo. Los titulares de las instalaciones cuya asignación por defecto no coincida con la que le correspondería atendiendo a las características reales de dicha instalación, deberán presentar en el plazo máximo de tres meses desde la fecha de inscripción automática una solicitud de modificación de la instalación tipo asignada por defecto, acompañada de la documentación que acredite dicho cambio.
- La retribución regulada se determina, en principio, por períodos de 6 años (cada uno, un período regulatorio). Al cabo de cada período regulatorio, la nueva remuneración se determinará a través de la actualización de las previsiones de ingresos por ventas, previsiones de costes de funcionamiento y mantenimiento, previsiones de precios, costes variables de generación, la tasa de remuneración financiera y la rentabilidad razonable.
Por otra parte, cada 3 años (cada uno, un semiperíodo regulatorio), se revisarán las estimaciones de ingresos por la venta de la energía generada para los próximos 3 años, y la retribución a los costes de operación y mantenimiento (anualmente en caso de instalaciones de cogeneración y otras instalaciones que dependan de sus costes de suministro de combustible y los factores de ajuste de la desviación del mercado). El primer semiperíodo regulatorio finalizará el 31 de diciembre de 2016.
- A pesar de que el Nuevo RD sobre Renovables establece que las instalaciones existentes se clasificarán en tipos estándar, específicos e individuales de instalaciones, teniendo en cuenta la potencia instalada, en algunos casos dicha potencia será agregada a efectos retributivos. Por ejemplo, para las instalaciones del grupo b.1 (energía solar), se agregará la potencia de las instalaciones que (i) están conectadas en un mismo punto de la red de distribución o transporte, o dispongan de línea o transformador de evacuación común (o se encuentren en una misma referencia catastral), y (ii) hayan completado su puesta en marcha e inscripción definitiva en el registro administrativo con una diferencia no superior a 36 meses las unas de las otra. Pero aun reuniéndose las anteriores condiciones, cuando una instalación acredite que no existe continuidad entre ella y ninguna de las instalaciones que satisfacen dichos criterios, se considerará la potencia instalada unitaria de dicha instalación. No obstante, se entiende que existe continuidad entre dos instalaciones cuando alguno de los elementos físicos de las mismas disten menos de 500 metros. Sin duda, se trata de un extremo que dará lugar a una notable litigiosidad en el futuro.
- La retribución a la inversión se calcula como (a) el valor neto del activo, multiplicado por (b) un coeficiente de ajuste.
La siguiente fórmula establece la retribución a la inversión:
| Rinv¡j,a = |
C j,a.VNA j,a |
(tj.(1+tj) VRj) |
| (1+tj) VRj - 1 |
Dónde:
- Al comienzo de cada semiperíodo regulatorio de 3 años, y para cada tipo de instalación estándar, se actualizará (no se restablecerá) el valor neto del activo con la tasa de actualización aplicable. La metodología para dichos cálculos se establece en un anexo del Nuevo RD sobre Renovables. A cada tipo de instalación se le asignará una vida útil regulatoria, que no se modificará. Para las instalaciones existentes, la vida útil comenzará el 1 de enero del año natural siguiente a su puesta en marcha.
- El coeficiente de ajuste (Cj,a), representa el tanto por uno de los costes de inversión de la instalación tipo que no pueden ser recuperados por la venta de energía en el mercado.
volver al inicio
6.2 Retribución regulada a los costes de operación y mantenimiento
- Si los costes de operación y mantenimiento por unidad de energía generada por una determinada tecnología superan la estimación de los ingresos por venta de energía (menos cualquier pago por capacidad) para esa misma unidad, se tendrá derecho a una compensación regulada. Los costes de operación y mantenimiento también se calcularán por referencia a una instalción tipo de una empresa eficiente y bien gestionada. Mientras dichos costes de operación y mantenimiento no se puedan recuperar con las estimaciones de ingresos por la venta de energía, se pagará esta retribución específica. No obstante, si el Ministerio de Industria considera que los precios de la electricidad permiten recuperar los costes de instalación y mantenimiento, dicha retribución cesará.
6.3 Ajustes
6.3.1 Horas de funcionamiento mínimas y equivalentes
- El Ministerio de Industria tiene que establecer un número mínimo de horas equivalentes de funcionamiento (funcionamiento mínimo) y un número estándar de horas equivalentes de funcionamiento (umbral de funcionamiento) para cada tipo de instalación. La retribución anual será nula si las instalaciones no cumplen el funcionamiento mínimo (a excepción del primer y último año de explotación). Si el número de horas de funcionamiento reales es superior al mínimo pero inferior al número estándar, la retribución anual se ajustará a pro-rata.
- El número de horas equivalentes de funcionamiento se define como el cociente entre la energía vendida en el mercado, expresada en kWh, y la potencia instalada, expresada en kW, en un período determinado.
- La fórmula que se establece en el Nuevo RD sobre Renovables es:
D= Nhinst-Uf
Nhmin-Uf
Dónde:
- En el caso de que el número de horas de funcionamiento reales sea superior al mínimo absoluto pero inferior al mínimo exigido, la retribución anual (que debería entenderse como retribución a la inversión más operación y mantenimiento) se ajustará a pro-rata. Los ajustes se aplicarán trimestralmente (10% el primer trimestre, 20% el segundo y 30% el tercero) y se someterán a una corrección anual.
volver al inicio
6.3.2 Desviaciones en el precio del mercado
La retribución a la inversión también tendrá en cuenta la estimación de ingresos por la venta de energía valorada al precio del mercado de los últimos 3 años de cada período regulatorio. Cuando el precio medio anual del mercado diario e intradiario se encuentre fuera de los límites establecidos por el Ministerio de Industria en torno al precio estimado del mercado (dos límites superiores denominados LS1 y LS2 y dos límites inferiores denominados LI1 y LI2) se generará un saldo positivo o negativo, que se denominará valor de ajuste por desviaciones en el precio del mercado.
Los generadores asumirán el riesgo del precio de mercado dentro del primer límite; compartirá el riesgo con el sistema dentro del primer y segundo límite; y recibirá una compensación si la desviación de los precios del mercado supera el segundo límite. El valor de ajuste por desviación en el precio del mercado se calculará de forma anual y se compensará durante el resto de la vida útil de la instalación (según lo previsto en el Anexo VI del Nuevo RD sobre Renovables).
La Orden Ministerial establece los siguientes límites y valores (Anexo II) para 2014-2016:
|
2014 |
2015 |
2016 |
2017 en adelante |
Precio estimado del mercado (€/MWh) |
48.21 |
49.52 |
49.75 |
52 |
LS2 |
56.21 |
57.52 |
57.75 |
60 |
LS1 |
52.21 |
53.52 |
53.75 |
56 |
Ll1 |
44.21 |
45.52 |
45.75 |
48 |
Ll2 |
40.21 |
41.52 |
41.75 |
44 |
Los valores anteriores se corrigen con unos coeficientes de apuntamiento tecnológico que oscilan entre 0,8889 y 1,0207.
7. La liquidación de la retribución regulada
La retribución regulada se abonará en 14 pagos, siguiendo el patrón utilizado en los sistemas de pagos de las actividades reguladas en los sectores eléctrico y gasista: 12 pagos mensuales, más otro pago una vez que se disponga de los datos y cifras de cierre del ejercicio (por lo general, en febrero del año siguiente) y un pago final (el decimocuarto) una vez todos los datos hayan sido definitivamente verificados y corregidos. Sin embargo, se recogen disposiciones específicas para la liquidación de la retribución regulada para las instalaciones existentes (ver disposición transitoria octava del Nuevo RD sobre Renovables).
La Ley del Sector Eléctrico de 2013, así como el Nuevo RD sobre Renovables, prevé que en ningún caso podrá resultar la reclamación de las retribuciones percibidas por la energía producida con anterioridad al 14 de Julio de 2013.
volver al inicio
8. Las Instalaciones Renovables existentes
Las Instalaciones Renovables existentes ya incluidas en el sistema de liquidación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (“CNMC”) serán automáticamente inscritas como instalaciones en “estado de explotación” en el Registro de Régimen Retributivo. Aquellas instalaciones que no estén incluidas en el sistema de liquidación de la CNMC pero que tengan derecho a recibir la retribución regulada, serán automáticamente inscritas en el estado de pre-asignación. Estas instalaciones deberán solicitar su inscripción como instalaciones en estado de explotación dentro del mes siguiente al día en que hayan resultado inscritas con carácter definitivo en el RAIPRE y hayan comenzado a verter energía a la red.
Dentro de los seis meses posteriores a la aprobación del Nuevo RD sobre Renovables las Instalaciones Renovables existentes deberán proporcionar cierta información topográfica al RAIPRE y presentar una declaración responsable, de acuerdo con el modelo establecido en el Anexo VIII, manifestando si han percibido, o no, alguna ayuda pública (y, en caso afirmativo, la cuantía de dicha ayuda pública).
* * * * * *
Casi un año después de la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 9/2013, el gobierno ha aprobado el conjunto normativo necesario para la aplicación del nuevo sistema retributivo sobre instalaciones de energías renovables. Se trata de un sistema retributivo innovador, puesto que aparentemente no existe ninguno similar en ningún otro país. Esperamos que con la Nueva Normativa sobre Renovables se den por concluidas las revisiones y los ajustes, dando paso a un período de estabilidad normativa.
* * * * * *
El propósito de esta nota es proporcionar algunos comentarios preliminares acerca de las implicaciones más significativas de la Nueva Normativa sobre Renovables. No obstante, no se trata de una descripción exhaustiva ni un resumen de todas sus normas, ni su objetivo es constituir asesoramiento legal para los clientes. Nuestra área de práctica de Energía y Financiación de Proyectos se encuentra a su disposición para facilitar más información o asesoramiento legal específico si así lo desea. Por favor, contacte con:
volver al inicio
1. Alcance del Nuevo RD sobre Renovables