El día 2 de octubre de 2015 se publicaron en el BOE la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (“LPAC”) y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (“LRJSP”). Uría Menéndez ha redactado diversas newsletters en relación con estos nuevos textos legislativos para abordar sistemáticamente sus implicaciones y dedicar especial atención a las novedades introducidas en otras disposiciones fundamentales de nuestro Derecho público, como es el caso del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.
En la presente newsletter nos centramos en las principales novedades introducidas por la LPAC. Esta Ley entra en vigor al año de su publicación, con excepción de ciertas previsiones que entran en vigor a los dos años de la entrada en vigor (registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico).
1. Actividad administrativa y procedimiento administrativo común
1.1. Capacidad de obrar e interesados
La LPAC extiende la capacidad de obrar en el ámbito del procedimiento administrativo común a: (i) los grupos de afectados; (ii) las uniones y entidades sin personalidad jurídica y (iii) los patrimonios independientes o autónomos. Esta capacidad de obrar existirá cuando la Ley así lo declare expresamente.
1.2. Obligación de colaboración e inspecciones domiciliarias
Se contempla la obligación general de todas las personas de colaborar con la Administración. En relación con ello, se establece que los interesados que conozcan datos que permitan identificar a otros interesados que no hayan comparecido en el procedimiento, tienen la obligación de proporcionárselos a la Administración actuante.
Se explicita con mayor concreción que la Administración, cuando deba realizar una inspección domiciliaria, habrá de contar con el consentimiento del afectado o, en su defecto, con autorización judicial.
1.3. Suspensión del plazo máximo de resolución de los procedimientos
Se incluyen nuevos motivos de suspensión del plazo máximo de resolución de los procedimientos administrativos:
(i) Existencia de un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión Europea que condicione directamente el contenido de la resolución del procedimiento de que se trate; y
(ii) Necesidad de obtención de un previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional.
Asimismo, se establecen supuestos preceptivos de suspensión del transcurso del plazo máximo legal en determinados casos, entre los que cabe destacar la presentación de una recusación en cualquier momento de la tramitación de un procedimiento.
1.4. Silencio administrativo
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado se incluye como novedad que, en el plazo de 15 días desde que expire el plazo máximo para resolver, la Administración deberá expedir de oficio el correspondiente certificado del silencio (art. 24.4).
Se incluyen nuevos supuestos en los que el silencio tendrá, en todo caso, carácter desestimatorio: (i) procedimientos en los que la estimación de la solicitud del interesado implicaría el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente; y (ii) aquellos casos en que se haya interpuesto un recurso de alzada contra una desestimación por silencio y la materia del procedimiento se refiera al ejercicio del derecho de petición, a supuestos donde puedan transferirse al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, procedimientos relativos al ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y procedimientos de reclamación de responsabilidad patrimonial.
1.5. Cómputo de plazos
Se establece el cómputo de plazos en horas. Así, son hábiles todas las horas del día que formen parte de un día hábil y “se contarán de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y minuto en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate y no podrán tener una duración superior a veinticuatro horas” (art. 30.1 LPAC).
Se elimina del cómputo de plazos señalados por días hábiles “los sábados, domingos y los declarados festivos” (art. 30.2 LPAC).
1.6. Tramitación simplificada
Se incorpora una tramitación simplificada del procedimiento administrativo común (art. 96) por razones de interés público o falta de complejidad del procedimiento, que permita la resolución del procedimiento en treinta días a contar desde el siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de tramitación simplificada.
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2. Regulación del uso de medios electrónicos
Se generaliza el uso de medios electrónicos en todas las fases del procedimiento administrativo, desde la identificación y representación de los interesados hasta la preferencia por la notificación electrónica. Así:
- Se obliga a las Administraciones territoriales a disponer de un registro electrónico general de apoderamientos para permitir la acreditación de los interesados mediante comparecencia electrónica.
- Se regulan los sistemas de identificación y firma electrónica de los interesados (artículos 9 y 10).
- Se regula el derecho y la obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones públicas. Aunque constituye un derecho para las personas físicas, se establecen supuestos obligatorios de utilización de estos medios para:
- Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, cuando realicen trámites y actuaciones en ejercicio de dicha actividad profesional;
- Otras actividades que reglamentariamente se determinen; y
- Las personas jurídicas y las entidades sin personalidad jurídica (art. 14.2).
En el marco de la tramitación del procedimiento administrativo, los documentos aportados por los interesados podrán presentarse en el registro electrónico que cada Administración debe crear al efecto. El funcionamiento del registro electrónico debe permitir la presentación de documentos todos los días del año durante las veinticuatro horas (art. 31.2).
Por último, la notificación de los actos administrativos se practicará “preferentemente” por medios electrónicos y en todo caso cuando el intereso resulte obligado a ello.
No obstante, tanto en el caso de la aportación de documentos por los interesados como en la práctica de notificaciones, se prevé que reglamentariamente se establezca la obligación de hacerlo por medios electrónicos para ciertos colectivos de personas físicas; en concreto, respecto de los que quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.
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3. Especialidades en el procedimiento sancionador
Las cuestiones relacionadas con el Derecho administrativo sancionador estaban anteriormente concentradas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En las nuevas leyes, los aspectos que atañen al procedimiento sancionador se incluyen en la LPAC y lo referido a los principios informadores del Derecho sancionador se incluye en la LRJSP.
3.1. Iniciación del procedimiento sancionador
En la LPAC se regulan los distintos medios que pueden dar lugar a la iniciación del procedimiento sancionador, que se entenderá iniciado siempre de oficio. Entre estos medios destaca la denuncia, junto a la cual se incorpora el denominado procedimiento de clemencia o leniency. Este procedimiento de clemencia se prevé para los casos en que el denunciante haya participado en la comisión de la infracción y existan otros infractores. Su aplicación obliga al órgano competente a eximir al denunciante de las sanciones que le corresponderían cuando concurran los siguientes requisitos acumulativos:
- Que el denunciante sea el primero en aportar elementos de prueba que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infracción;
- Que en el momento de aportarse dichos medios probatorios no se disponga de elementos suficientes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador;
- Que el denunciante repare el perjuicio causado; y
- Que el denunciante cese en la participación de la infracción y no haya destruido elementos de prueba relacionados con el objeto de la denuncia.
Si no concurre alguna de las condiciones señaladas en las letras (A) a (C), pero siempre que concurra la condición de la letra (D), deberá reducirse el importe de la multa si el denunciante facilita elementos de prueba que “aporten un valor añadido significativo” respecto de aquellos de los que disponga la Administración.
3.2. Ejecutividad de la resolución sancionadora
Se establece que una resolución sancionadora será ejecutiva solo cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en la vía administrativa. De este modo, en materia sancionadora se otorga carácter suspensivo al recurso potestativo de reposición por su carácter de recurso administrativo ordinario.
Cuando la resolución sea ejecutiva, la LPAC establece que se podrá suspender cautelarmente si el interesado manifiesta su intención de interponer recurso contencioso-administrativo. Esa suspensión cautelar finalizará cuando haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin interposición del recurso contencioso-administrativo; cuando este se haya interpuesto sin haberse solicitado en el mismo trámite de la interposición la suspensión cautelar de la resolución; o cuando el órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, en los términos previstos en la resolución judicial correspondiente.
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4. Revisión de los actos en vía administrativa
Destacan tres novedades:
- Cuando exista una pluralidad de recursos administrativos contra un mismo acto, podrá suspenderse su tramitación si, habiéndose resuelto alguno de ellos, se ha iniciado la vía contencioso-administrativa. Cabe, en estos supuestos, que se acuerde la suspensión de los recursos administrativo pendientes hasta la resolución del procedimiento judicial.
- Se elimina el plazo de tres meses para la impugnación de un acto presunto mediante el recurso de alzada o el recurso de reposición. En consecuencia, se permite impugnar en vía administrativa un acto presunto sin sujeción a un plazo, a partir la producción del silencio (art. 122.1).
- Por último, se suprimen las reclamaciones previas en vía civil y laboral.
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5. Iniciativa legislativa y potestad normativa de las Administraciones Públicas
Se introducen “principios de buena regulación” (necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia) orientados a mejorar la calidad de las normas promovidas por Administraciones públicas (título VI de la LPAC).
Además, la iniciativa normativa que afecte a gastos e ingresos públicos debe supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Se recogen tres mecanismos distintos de participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de ley y reglamentos (artículo 133):
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Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento se introduce un trámite de consulta pública a través del portal web de la Administración.
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Posteriormente, cuando la norma afecte a derechos e intereses legítimos de las personas, se deberá publicar su texto en el portal web correspondiente a fin de dar audiencia directa a los ciudadanos afectados. En este trámite cualquier persona o entidad podrá alegar lo que considere oportuno.
- Por último, a fin de dotar al conjunto del ordenamiento de coherencia, el artículo 130 dispone que las Administraciones Públicas:
- Revisarán periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación.
- Evaluarán el cumplimiento de los objetivos que motivaron la aprobación de la normativa en vigor así como la correcta cuantificación de los costes y cargas asociadas a cada norma. El resultado de esta evaluación se deberá plasmar en un informe que se hará público.
En relación con la potestad reglamentaria, el artículo 129.4 de la LPAC pretende restringir su ejercicio por parte de los titulares de Ministerios y Consejerías autonómicas. De este modo, se establece que las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo. La atribución directa a los Ministros o Consejero (o a otros órganos subordinados de estos) tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante.
Asimismo, las leyes podrán habilitar directamente a las denominadas Autoridades Independientes para aprobar normas cuando la naturaleza de la materia así lo exija. El término “Autoridad Independiente” ha sido acuñado por los artículos 84, 109 y 110 para englobar a los organismos públicos con independencia funcional o especial autonomía (Banco de España, Comisión Nacional del Mercado de Valores, Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, etc.)
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1. Actividad administrativa y procedimiento administrativo común