El 2 de octubre de 2015 se publicó en el Boletín Oficial del Estado (núm. 236) la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (la “LRJSP”).
Junto con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (la “LPAC”), la LRJSP reordena el actual ordenamiento jurídico público que se regula ahora en estos dos textos legales: la LPAC, referida a las relaciones entre las Administraciones públicas y los ciudadanos, y la LRJSP que, en principio, disciplina el funcionamiento interno de cada Administración y las relaciones interadministrativas, si bien regula también instituciones con evidente impacto en la esfera jurídica de los ciudadanos, como la potestad sancionadora o la responsabilidad patrimonial de la Administración pública.
Estas dos Leyes vienen a sustituir otras hasta ahora esenciales en el ordenamiento administrativo como la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, o la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (“LOFAGE”). Ambas Leyes, entre otras, quedarán derogadas con la entrada en vigor de la LRJSP y la LPAC el próximo 2 de octubre de 2016.
La presente newsletter examina las principales novedades introducidas por la LRJSP. Uría Menéndez ha publicado otras dos circulares informativas dedicadas, respectivamente, a la LPAC y a las modificaciones introducidas en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público por la LRJSP (Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre).
1. ÁMBITO DE APLICACIÓN y contenido de la lrjsp
El ámbito de aplicación de la LRJSP se circunscribe al denominado “sector público” que comprende: (i) la Administración General del Estado; (ii) las Administraciones de las Comunidades Autónomas; (iii) las Entidades que integran la Administración local; y (iv) el sector público institucional.
Como novedad sistemática, la LRJSP incluye en su ámbito de aplicación a las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, en particular a los principios generales recogidos en el artículo 3, y, en todo caso, en cuanto ejerzan potestades administrativas. La nueva LRJSP también será aplicable a las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de la LRJSP.
La ley se divide en cuatro títulos. El primero de ellos dedicado a los principios de actuación y funcionamiento del sector público, a los principios de la potestad sancionadora y de la responsabilidad patrimonial, así como a otros aspectos puntuales como los órganos administrativos y los convenios. Los tres siguientes se centran respectivamente en la Administración General del Estado, el sector público institucional y las relaciones interadministrativas.
En los siguientes apartados destacamos las principales novedades de esta nueva regulación.
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2. principios de funcionamiento y actuación de las administraciones públicas
La LRJSP añade una serie de principios a los ya clásicos que rigen el funcionamiento la Administración. Entre ellos, cabe destacar la inclusión de los principios de evaluación, planificación o dirección por objetivos, que ya se recogían en alguna norma sectorial como la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales, que quedará también derogada con la entrada en vigor de la LRJSP.
Como novedad, LRJSP contiene un desarrollo pormenorizado del principio de proporcionalidad, en línea con la formulación del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. No obstante, desde la perspectiva de la actuación administrativa, el contenido más destacable se refiere a la potestad sancionadora y a la responsabilidad patrimonial de la Administración pública. La regulación de ambos institutos se ha dividido en dos cuerpos legislativos: una parte sustantiva, que queda recogida en la LRJSP, y una procedimental, que se contiene en la LPAC.
En cuanto a los principios de la potestad sancionadora, puede destacarse lo siguiente:
- Se excluye expresamente la aplicación de estos principios a quienes estén vinculados a la Administración mediante contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las Administraciones públicas.
- Se aclara el efecto retroactivo de las disposiciones sancionadoras en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición más favorable.
- Sólo cabe atribuir la responsabilidad “a título de dolo o culpa”. Se elimina el título de imputación de “simple inobservancia”, excluyendo clara y expresamente la posibilidad (ya excluida por la jurisprudencia) de una responsabilidad administrativa cuya imputación no requiera al menos una actuación culpable.
- Se establece que la indemnización por los daños causados a bienes o intereses públicos será determinada y exigida por el órgano al que corresponda la potestad sancionadora.
- En materia de responsabilidad, se mantiene la regla general de solidaridad cuando la obligación incumplida corresponda a varias personas conjuntamente. No obstante, cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible se individualizará en la resolución en función del grado de participación de cada responsable.
- En garantía de los derechos de los ciudadanos a la resolución expresa por parte de la Administración, en los casos de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución sancionadora, se aclara que el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso (un mes), aunque la Administración no haya dictado resolución expresa.
- El artículo 31.2 de la LRJSP recoge una regla específica para el caso de concurrencia de sanciones con la Unión Europea. Cuando un órgano de la Unión Europea hubiera impuesto una sanción por los mismos hechos, y siempre que no concurra la identidad de sujeto y fundamento, el órgano competente para resolver deberá tenerla en cuenta a efectos de graduar la que, en su caso, deba imponer.
Respecto de los principios de la responsabilidad patrimonial, cabe mencionar las siguientes novedades:
- Se amplían los supuestos en que expresamente se declara la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, sea en caso de leyes declaradas inconstitucionales, sea en caso de leyes declaradas contrarias al Derecho de la Unión Europea, recogiendo parcialmente la construcción jurisprudencial sobre la materia.
Procederá la indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad o la infracción del Derecho de la Unión Europea luego declarada. En todo caso, además, sólo resultarán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad o la infracción del Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa.
- Por otro lado, se establece que cuando las Administraciones públicas actúen a través de una entidad de Derecho privado, en relaciones de esta naturaleza, su responsabilidad se exigirá de acuerdo con los principios de la LRJSP, aunque concurra con sujetos de Derecho privado o la responsabilidad se exija directamente a la entidad de Derecho privado a través de la cual actúe la Administración o la entidad que cubra su responsabilidad.
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3. regulación pormenorizada de los convenios
La LRJSP pretende sistematizar el régimen jurídico aplicable a la variedad de figuras que en el tráfico jurídico aparecen como convenios. Con esta finalidad, establece cuatro categorías de convenios, amplía el contenido mínimo imprescindible de estos acuerdos, limita su duración, y regula pormenorizadamente su régimen de extinción y control.
La definición de convenio se mantiene sustancialmente: el acuerdo celebrado por una Administración pública o una Universidad con otro ente del sector público o privado para lograr una finalidad común y siempre que tenga efectos jurídicos.
En función de las partes, los convenios se clasifican en los siguientes tipos: interadministrativos, intradministrativos, convenios firmados con una entidad privada, y convenios con organismos de Derecho internacional.
Como requisito de validez, el convenio debe tener por finalidad alguna de las previstas en el artículo 48.3: mejora de la eficiencia de la gestión pública, facilitar la utilización conjunta de medios y servicios, contribuir a actividades de utilidad pública o cumplir con la legislación de sostenibilidad financiera. También como requisito de validez se recoge expresamente la necesaria existencia de fondos, y se limitan las aportaciones a los gastos necesarios para la ejecución del acuerdo convencional.
Los convenios celebrados por la Administración General del Estado sólo serán eficaces una vez inscritos en el Registro Electrónico Estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación del sector público estatal (regulado en la Disposición adicional séptima de la LRJSP) y publicados en el Boletín Oficial del Estado.
Entre las novedades más significativas, el artículo 49.h) de la LRJSP limita la vigencia de los convenios, que no podrá ser superior a cuatro años, salvo que normativamente se prevea un plazo superior. Las prórrogas deben acordarse expresamente por un período de hasta cuatro años adicionales.
Los convenios preexistentes deben adaptarse a la LRJSP en el plazo de tres años desde su entrada en vigor, esto es, no más tarde del 2 de octubre de 2019. Sin embargo, las nuevas reglas sobre vigencia son automáticamente aplicables a todos los convenios que no tuvieran determinado un plazo de vigencia o que, aun teniéndolo, tuvieran establecida una prórroga tácita por tiempo indefinido en el momento de la entrada en vigor de la LRJSP. En estos casos el plazo de vigencia del convenio será de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de la LRJSP.
En materia de extinción, la LRJSP regula los efectos de la liquidación con el reconocimiento del reintegro con interés de demora de las cantidades que se hubieran aportado de más por alguna de las partes.
Todos los convenios que superen los 600.000 euros, así como sus modificaciones, prórrogas, alteración de los importes comprometidos y extinción serán comunicados al Tribunal de Cuentas u órgano externo de fiscalización de la Comunidad Autónoma para su control.
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4. novedades en materia del sector público institucional
Las principales novedades en la organización de la Administración se centran en el sector público institucional (Título II de la LRJSP). Este Título mantiene las líneas sentadas por la LOFAGE para los organismos públicos (organismos autónomos y entidades públicas empresariales) y sistematiza el resto de entes instrumentales distinguiendo entre autoridades administrativas independientes, sociedades mercantiles estatales, consorcios, fundaciones del sector público, fondos sin personalidad jurídica y universidades públicas no transferidas. Desaparecen las agencias estatales, cuya Ley 28/2006 es derogada por la LRJSP.
A priori la Administración General del Estado tiene vedada la creación de entidades de naturaleza distinta a las recogidas en el artículo 84, y los organismos existentes en el momento de la entrada en vigor de la Ley deberán adaptarse a su contenido en el plazo de tres años desde su entrada en vigor (esto es, hasta el 2 de octubre de 2019). Habrá que esperar para confirmar si, a diferencia de lo ocurrido con la LOFAGE, la LRJSP logra la finalidad de sistematizar el entramado institucional existente, y la mencionada adecuación tiene lugar.
Como novedades más relevantes:
- La LRJSP dispone que todos los entes institucionales, también los dependientes de otras Administraciones públicas distintas de la Administración General del Estado, se ajusten a los principios de legalidad, eficiencia, estabilidad presupuestaria y transparencia. Asimismo, se regula un sistema de supervisión continua que debe facilitar la realización de propuestas de mantenimiento, transformación o extinción de los entes institucionales.
- Con la finalidad de reforzar la seguridad jurídica, se crea un Inventario de Entidades del Sector público Estatal, Autonómico y Local como registro público administrativo y que deberá identificar respecto de cada ente: la naturaleza jurídica, finalidad, fuentes de financiación, estructura de dominio, régimen contable, presupuestario y de control, y régimen de contabilidad nacional.
- Para el sector público institucional estatal, la supervisión continua se atribuye al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que deberá comprobar si se mantiene la justificación de la existencia del ente, así como su sostenibilidad financiera, y si concurre alguna causa de disolución.
- Se añaden nuevos requisitos para la creación de medios propios de las entidades contratantes del sector público. Sin perjuicio de las previsiones del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (artículo 24), la creación de un medio propio deberá justificarse, además, en una de los dos siguientes circunstancias: (i) que sea una opción más eficiente que la contratación pública y resulte sostenible y eficaz, aplicando criterios de rentabilidad económica; o, (ii) resulte necesario por razones de seguridad jurídica o de urgencia en la necesidad de disponer de los bienes o servicios suministrados por el medio propio o servicio técnico.
Asimismo, todas las entidades que en el momento de la entrada en vigor de la LRJSP tengan la condición de medio propio deberán adaptarse a lo previsto en la nueva Ley en el plazo de seis meses (es decir, no más tarde del 2 de abril de 2017).
- La LRJSP regula detalladamente los mecanismos de conversión entre entes del sector público, la posibilidad de fusión de organismos públicos y fundaciones públicas, y las causas de disolución. Entre estas últimas, se recogen: la satisfacción o el incumplimiento de los fines de la entidad, la asunción de esos fines por la Administración General del Estado, o el desequilibrio financiero durante dos ejercicios. No obstante, para el supuesto de desequilibrio, se prevé la posibilidad de un plan de corrección durante dos años que puede incluir aportaciones del Estado.
- El artículo 97 de la LRJSP dispone que, en caso de liquidación del ente público institucional, todo su activo y pasivo se integrará en la Administración General del Estado que quedará subrogada automáticamente en todas las relaciones jurídicas que tuviera el organismo público con sus acreedores. La subrogación no alterará las condiciones financieras de las obligaciones asumidas ni podrá ser entendida como causa de resolución de las relaciones jurídicas.
- Es también destacable la previsión del artículo 115 de la LRJSP que regula el régimen de responsabilidad aplicable a los miembros de los consejos de administración de las sociedades mercantiles estatales designados por la Administración General del Estado. Para estos empleados públicos, su responsabilidad como miembro del consejo de administración será directamente asumida por la Administración General Estado.
- Por último, como novedad destacada, debe mencionarse el mayor control financiero de los consorcios que se integrarán en los presupuestos de la entidad a la que estén adscritos.
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5. algunas novedades en las relaciones interadministrativas
La regulación de las relaciones interadministrativas, a las que la Ley dedica su título tercero, presenta también algunas novedades de interés.
Ciertamente, la LRJSP parte de los principios tradicionales en materia. En concreto, las relaciones interadministrativas siguen articulándose, en esencia, en los principios de cooperación, de naturaleza voluntaria, y de coordinación, de naturaleza obligatoria. No obstante, destaca la pormenorizada regulación que recibe el deber de colaboración que debe presidir las relaciones entre las administraciones. La colaboración interadministrativa se institucionaliza a través de distintos órganos e instrumentos de colaboración. Destaca a este respecto la expresa regulación que reciben las conferencias de presidentes y el desarrollo del régimen de las conferencias sectoriales. En cuanto a estas últimas, se prevé que sus acuerdos sean vinculantes cuando ejercen coordinación; y que puedan desempeñar su cometido mediante videoconferencia o correos electrónicos, en un intento de agilizar su funcionamiento.
Asimismo, se prevé la creación de comisiones territoriales de coordinación para los casos de administraciones cuyos territorios sean coincidentes o limítrofes, para mejorar la coordinación de la prestación de servicios, prevenir duplicidades y mejorar la eficiencia y calidad de los servicios. Respecto de estos órganos e instrumentos se prevé su necesaria inscripción en registros electrónicos de órganos de cooperación; en el caso de la Administración General del Estado su inscripción en el Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación, que se crea al efecto.
Destaca en último término la regulación de las relaciones electrónicas entre las administraciones. Se establece su obligatoriedad, quedando además cada administración obligada a facilitar el acceso a las restantes a los datos relativos a los interesados que obren en su poder.
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