Cuestiones prácticas a la luz de la primera decisión de investigación exhaustiva en contratación pública bajo el Reglamento FSR: el caso del metro de Lisboa

Tras tres años de aplicación efectiva del Reglamento (UE) 2022/2560, sobre subvenciones extranjeras que distorsionan el mercado interior (“Reglamento FSR”), la Comisión Europea acaba de publicar el contenido íntegro de la primera decisión que concluye una investigación exhaustiva en materia de contratación pública, dictada el 21 de abril de 2026 (la “Decisión”). La Decisión se refiere a una licitación de un valor estimado de 600 millones de euros convocada por la entidad pública Metropolitano de Lisboa para la adjudicación del contrato para el diseño, construcción y mantenimiento de la línea violeta de metro de la ciudad.

1. Alcance del poder de investigación de la Comisión

La investigación se centró en el consorcio liderado por Mota-Engil Engenharia e Construção, S.A. (“Mota-Engil”), que incluía como subcontratista a Portugal CRRC Tangshan Rolling Stock, Unipessoal, Lda. (“Portugal CRRC”), filial del fabricante chino CRRC Tangshan, encargada del suministro y mantenimiento de hasta 12 unidades de material rodante.

Con arreglo a lo previsto en el artículo 28.1 del Reglamento FSR, en supuestos de contratos cuyo valor estimado sea igual o superior a 250 millones de euros —como ocurre en este caso—‍, no solo el operador económico sino también sus principales subcontratistas y proveedores deben notificar a la Comisión las contribuciones financieras extranjeras recibidas por un importe agregado igual o superior a 4 millones de euros por tercer país en los tres años anteriores.

La primera cuestión relevante del caso es que la Comisión considera que Portugal CRRC tendría la condición de “subcontratista principal” aun cuando el valor económico de su contribución no superara el 20 % de la oferta presentada, pues su participación garantizaba la aportación de elementos esenciales para la ejecución del contrato (artículo 29.5 del Reglamento FSR).

Portugal CRRC no había notificado, sin embargo, la existencia de contribuciones financieras al tiempo de la presentación de la oferta, lo que no impidió a la Comisión llevar a cabo la investigación, cuyo alcance se extendió hasta la matriz del operador investigado, la entidad en este caso con capacidad real para canalizar el apoyo financiero estatal.

Por otra parte, la investigación habría tenido un carácter preventivo, pues, si bien durante esta Portugal CRRC se retiró del consorcio, la Comisión decidió proseguirla bajo la premisa de que esa sociedad podría reincorporarse en cualquier momento antes de la adjudicación definitiva. La retirada formal del subcontratista afectado, por tanto, no extingue la competencia de la Comisión para investigar y resolver.

Un elemento destacado de la Decisión es el recurso al artículo 16.1 del Reglamento FSR, que permite adoptarla con base en los datos disponibles cuando la empresa investigada no facilita la información requerida. CRRC respondió de manera selectiva, tardía e incompleta a las solicitudes de información y documentación. A pesar de ello, la Comisión infirió la existencia y el alcance de las subvenciones en la medida necesaria para fundamentar su decisión. El caso evidencia, por tanto, los riesgos de una estrategia de colaboración insuficiente.

2. El fondo de la decisión

La Comisión considera que Portugal CRRC habría obtenido una ventaja competitiva desleal y se habría beneficiado de subvenciones extranjeras —entre ellas, beneficios fiscales y adjudicaciones de contratos en condiciones no transparentes en China— que le permitieron presentar una oferta indebidamente ventajosa, tanto respecto de las ofertas de los demás competidores como en comparación con las propias estimaciones de la entidad adjudicadora.

En concreto, la oferta de Portugal CRRC fue la única que se situó por debajo del umbral de 60 millones de euros establecido para el material rodante. La relevancia de esa ventaja trascendía al subcontratista: según la Comisión, sin la oferta subvencionada de Portugal CRRC, la propuesta de Mota-Engil habría superado el umbral de exclusión por precio de la licitación.

La Comisión considera así acreditada tanto la "capacidad" de subvencionar de forma cruzada (esto es, la capacidad financiera del grupo chino para canalizar apoyo estatal hacia la filial portuguesa) como el "incentivo" para hacerlo, atendiendo tanto a los mecanismos internos de financiación y garantías del grupo como a la política china de internacionalización empresarial (política de go out).

La Comisión no prohibió la adjudicación, sino que, con arreglo a lo previsto en el artículo 31.1 del Reglamento FSR, acogió y formalizó en la Decisión el compromiso presentado por el consorcio de sustituir a CRRC por el fabricante polaco Pojazdy Szynowe PESA Bydgoszcz Spólka Akcyjna (“PESA”).

La información pública disponible apunta ahora a una retirada del subcontratista PESA, lo que obligaría al consorcio, según la condición establecida en la Decisión, a recabar la autorización previa de la Comisión para su sustitución.

Algunos interrogantes suscitados o cuestiones prácticas no resueltas

La Decisión no resuelve la licitación: ello corresponde al Metropolitano de Lisboa con arreglo al Derecho nacional y a las Directivas de contratación, que deberá ahora valorar si cabe la sustitución del subcontratista conforme al Derecho nacional y, tras ello, adjudicar el contrato al licitador que hubiera presentado la oferta económicamente más ventajosa. Es decir, la Decisión representa una aprobación de la Comisión de la participación del consorcio en la licitación en los nuevos términos, pero no prejuzga la decisión de adjudicación, que corresponde en exclusiva al órgano de contratación.

Este doble plano amplía los escenarios futuros. Podría darse el caso de que la nueva oferta no resultase admisible o no fuera ya la económicamente más ventajosa. En otros términos, que, aunque la Decisión logre paliar las distorsiones en el mercado interior, no permita, en esta ocasión, que la oferta cumpla con los requisitos previstos en los pliegos para resultar adjudicataria. Se evidenciaría así la tensión entre las reglas tradicionales de la contratación y el enfoque geoestratégico de las nuevas normas.

Otra cuestión relevante es el alcance de la obligación de notificar las contribuciones recibidas por las matrices de los subcontratistas y proveedores principales. La investigación demuestra que la Comisión puede examinar el apoyo financiero recibido en otros niveles del grupo y adoptar decisiones a partir de las subvenciones detectadas aguas arriba —planteamiento que, por lo demás, resulta coherente con lo que anticipaban en este punto las Directrices de la Comisión relativas a la aplicación de determinadas disposiciones del Reglamento FSR, publicadas en enero de este mismo año—, pero no permite concluir automáticamente que cualquier contribución recibida por cualquier sociedad de la cadena de control deba notificarse. El análisis debe atender al tenor del artículo 29 del Reglamento FSR, pero también a su finalidad, que es determinar si, en última instancia, las subvenciones han permitido presentar una oferta indebidamente ventajosa.

Finalmente, la Decisión suscita una cuestión de mayor alcance: ¿podría una prohibición de adjudicación limitarse al integrante afectado por subvenciones distorsionadoras o debería extenderse necesariamente a todo el consorcio? El artículo 31 del Reglamento FSR (que se refiere a la “prohibición de adjudicación del contrato al operador económico”) y la tendencia que observamos en contratación pública europea con operadores de terceros países —en particular, en los asuntos Kolin (C-652/22), CRRC Qingdao Sifang (C-266/22) y LGAI Technological Center/ EUSPA (T-41/24)—, con las debidas cautelas, apuntan a que no puede descartarse la exclusión del consorcio completo. Por ello, resulta conveniente revisar proactivamente la estructura de socios y subcontratistas antes de concurrir a grandes licitaciones para evitar un contagio que desemboque en la exclusión de la licitación.