Principios básicos inspiran el Convenio de Aarhus. Una aproximación a la futura ley en materia de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la Justicia en materia ambiental

Carlos de Miguel Perales.

junio 2006 Derecho Ambiental. Al Día


Una aproximación a la futura ley en materia de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente

1. El 25 de junio de 1998 se adoptó en la localidad danesa de Aarhus, promovido por la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (CEPE), el Convenio Internacional sobre acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Este instrumento internacional, que se ha venido en denominar “Convenio de Aarhus”, ya ratificado por España (B.O.E. de 16 de de febrero de 2005), se inspira a nuestro entender en tres principios básicos: la vinculación entre la protección del medio ambiente, el desarrollo sostenible y el goce de los derechos fundamentales por los seres humanos; la necesaria transparencia de las Administraciones Públicas en la toma de decisiones, y en concreto, de aquellas decisiones que puedan tener repercusiones apreciables en materia de medio ambiente; y finalmente, el importante papel que pueden desempeñar en la protección del medio ambiente los ciudadanos, ciertas personas jurídicas sin ánimo de lucro y el sector privado en general.

Asumiendo los postulados del Convenio de Aarhus, y en transposición de la Directiva 2003/4/CE, de 28 de enero, relativa al acceso del público a la información medioambiental, el Gobierno ha elaborado un Proyecto de Ley en el que se regulan conjuntamente los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. El Proyecto de Ley fue publicado por el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 23 de diciembre de 2005, conociéndose las diferentes enmiendas presentadas por los Grupos Parlamentarios el 3 de marzo de 2006. Nos referiremos al mismo en lo sucesivo como el ”Proyecto de Ley”.

Al tratarse de un proyecto, es obligado que las reflexiones que se recogen en el presente artículo no pretenden sino ofrecer una aproximación concisa a las principales novedades introducidas por el Proyecto de Ley, debiendo tomarse con las necesarias precauciones dado su carácter aún no definitivo.

2. El acceso la información en materia de medio ambiente y su difusión por las Administraciones Públicas se encuentran regulados actualmente por la Ley 38/1995, de 12 de diciembre. Esta Ley ha supuesto un notable avance en el establecimiento de las bases que permiten un ejercicio efectivo del derecho a acceder a información medioambiental por parte de los ciudadanos, coadyuvando al mismo tiempo a mejorar la transparencia en la actuación de las Administraciones Públicas -cuestión siempre espinosa, y no solamente en materia medioambiental.

El Proyecto de Ley presenta una serie de novedades de amplio calado respecto de la regulación vigente en la actualidad. La primera de ellas, obvia, viene dada por su propio objeto y alcance, más ambiciosos que los de la Ley 38/1995: el Proyecto de Ley no se limita a regular -que lo hace, y de manera más prolija que la Ley actual- el derecho de acceso a la información medioambiental en su doble vertiente de suministro de información previa solicitud del público y difusión de la misma por las Administraciones Públicas sin necesidad de solicitud alguna; también reconoce el derecho del público a participar en el proceso de toma de determinadas decisiones por parte de las Administraciones -a saber, autorización de actividades, planes, programas y disposiciones de carácter general, que presentan como rasgo común poseer lo que puede denominarse un “contenido” eminentemente medioambiental-, y el derecho del público al acceso a la justicia, que incluye tanto el derecho de revisión administrativa como el de revisión judicial de las decisiones administrativas que hayan podido violar los derechos reconocidos en materia de “democracia ambiental”.

(Permítasenos aquí señalar nuestra perplejidad respecto de esta expresión, “democracia ambiental”, introducida por el Proyecto de Ley en su Exposición de Motivos. Se trata, quizás, de una expresión “políticamente correcta” y hasta incluso adecuada en términos estrictamente políticos. Desde un punto de vista jurídico, sin embargo, su inclusión se nos antoja más que discutible: tenemos ya sobrada experiencia con los adjetivos con los que se hace acompañar la palabra “democracia” como para querer introducir uno más en este ámbito. Bien haría el legislador, en nuestra opinión, en suprimirlo del texto que finalmente se publique en el Boletín Oficial del Estado. Desgraciadamente, a día de hoy ninguna de las enmiendas presentadas al Proyecto de Ley pretende su supresión.)

3. Como segunda novedad de relevancia, merece destacarse que el Proyecto de Ley dota de significado específico a ciertos términos, a efectos de su interpretación y comprensión en el seno de la futura norma, por medio de su artículo 2. En última instancia, la definición que se proporciona de esos términos es la que acaba incidiendo de forma directa en la transformación que supondrá la aprobación de la futura Ley respecto del régimen jurídico existente en la materia. Entre estos términos merecen señalarse por el papel que desempeñan, en la configuración del nuevo régimen jurídico que venimos comentando, los de “público” y “persona interesada”.

El “público”, que constituye el sujeto que ejercita los derechos de acceso y de revisión administrativa de las decisiones, se define como cualquier persona física o jurídica, incluyendo sus asociaciones, organizaciones y grupos que hayan sido constituidos de conformidad con la normativa que les resulte de aplicación, prescindiendo de referencia alguna a la nacionalidad de tales personas y aun al principio de reciprocidad internacional, como aún hace hoy la Ley 38/1995.

En contraposición al público, y como factor que restringe el ámbito de aplicación de la norma, está el concepto de “persona interesada”, que es a quien en última instancia realmente se le reconoce el ejercicio efectivo del derecho a participar en la toma de decisiones y el de ejercitar la acción popular ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; este concepto se refiere a aquellas personas físicas  y jurídicas que o bien reúnen las condiciones exigidas en el artículo 31 de la Ley 30/1992, o bien constituyen personas jurídicas sin ánimo de lucro que cumplen los requisitos exigidos en el artículo 23 del Proyecto de Ley. Tales requisitos son, básicamente, recoger en sus estatutos que persiguen fines de protección medioambiental, su válida constitución al menos con dos años de anterioridad al ejercicio de la acción popular (o, debería añadirse, a la participación en la toma de decisiones) y tener una vinculación cierta, incluida en sus Estatutos, con el ámbito territorial afectado por la decisión que se pretende recurrir.

Como sabemos, la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, establece en su artículo 19, apartado h), que cualquier ciudadano estará legitimado para ejercitar la acción popular ante esa Jurisdicción “...en los casos expresamente previstos por las Leyes”. Pues bien, el Proyecto de Ley aquí analizado habilita un nuevo supuesto legal de ejercicio de esta acción popular, creando un nuevo supuesto de acción popular en materia medioambiental que se viene a unir a otros ya clásicos en nuestro ordenamiento jurídico, como pueden ser los contenidos en el artículo 8.2 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español, o en el artículo 109.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, entre otros.

4. Cómo concurren en el ejercicio de los derechos de los que estamos hablando el público y las personas interesadas es otro de los elementos que debe ser mencionado, siquiera brevemente. Así, encontramos que el sujeto del derecho de acceso a la información -en sus múltiples facetas- es el público. De esta manera, será el público quien pueda solicitar acceder la información medioambiental de las Autoridades públicas que a su juicio tengan en su poder tal información, sin que tenga que declarar un interés determinado y cualquiera que sea su nacionalidad, domicilio o sede. También será el público el destinatario de la información medioambiental a cuya difusión están obligadas las Autoridades públicas y, por fin, será el público quien pueda recabar la asistencia y el asesoramiento de las autoridades públicas para ejercer tal derecho. No obstante, el Proyecto de Ley, a diferencia de lo que expresamente establece la Ley 38/1995, no recoge la garantía de confidencialidad respecto de la identidad de quien ejerce tal derecho.

La situación es diferente en el caso del derecho a la participación en la toma de decisiones de las Administraciones Públicas. Cierto es  que se toma como punto de partida una pretendida promoción de la participación “real y efectiva” del público, para lo cual se le habrá de tener convenientemente informado de las propuestas, programas y disposiciones de carácter general -así como, añadimos nosotros, de los procedimientos administrativos por los que se otorgue autorización ambiental integrada, declaración de impacto ambiental, etc.-, pero a la hora de reconocer un “verdadero” derecho de participación, las Administraciones públicas se reservan la potestad de decidir (con arreglo a la normativa vigente) quién ostenta la condición de persona interesada, que es quien tiene la posibilidad real y efectiva de ejercer este derecho. En este sentido, tendrán tal condición de persona interesada, en todo caso, las personas jurídicas sin ánimo de lucro que reúnan las condiciones a que hemos hecho referencia anteriormente.

5. El esquema del derecho de acceso a la tutela administrativa y a la justicia en asuntos medioambientales es similar al del derecho a la participación en la toma de decisiones de las Administraciones Públicas que acabamos de analizar. En el Proyecto de Ley se reconoce al público la posibilidad de acudir a los recursos administrativos presentes en la Ley 30/1992, así como a efectuar las reclamaciones ante los órganos administrativos, mientras que la acción popular ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se restringe a las ya mencionadas personas jurídicas sin ánimo de lucro.

6. Como conclusión, no podemos dejar de reconocer que la aprobación de esta Ley supondrá un paso adelante significativo en cuestiones tales como el acceso y la difusión de información. Debe tener también importantes repercusiones en la tramitación de normas y de autorizaciones medioambientales de proyectos concretos y determinados, tales como la autorización ambiental integrada, o en procedimientos como el de evaluación de impacto ambiental, aunque en estos últimos casos su aplicación efectiva podrá ser más problemática.