Últimas novedades legislativas en el Derecho ambiental

Guillermina Yanguas Montero.

31/01/2008 Diario Jurídico (diariojuridico.com)


1.  INTRODUCCIÓN

El día 23 de octubre de 2007 se aprobó la Ley 26/2007, de responsabilidad medioambiental (la “LRM” o la “Ley”) que supone un nuevo avance en la consagración en España del principio “quien contamina, paga”. La aprobación de la LRM no ha estado exenta de dificultades y críticas por cuanto incrementa significativamente las obligaciones de los titulares de las actividades con incidencia ambiental.

En el presente artículo se explica el régimen jurídico que establece la Ley y se plantean las principales dificultades interpretativas que ofrece, al tiempo que se proponen algunas sugerencias para que su eficaz aplicación no vulnere principios fundamentales sobre los que se asienta nuestro ordenamiento jurídico.

2.  ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN DE LA NECESIDAD DE UNA LEY DE RESPONSABILIDAD MEDIOAMBIENTAL

Para comprender el espíritu de la LRM y conocer los motivos que justifican algunos de sus preceptos, deben analizarse, de forma somera, sus antecedentes.

En España, han existido distintas iniciativas para regular la responsabilidad medioambiental por lo que puede considerarse pacífica la admisión de la necesidad de una norma que regule de forma específica estas cuestiones. Sin embargo, tales iniciativas se habían visto paralizadas a la espera de una regulación comunitaria que no acababa de ver la luz[1].

Tras un amplio periodo de discusiones y distintos documentos preparatorios[2], esta regulación llega finalmente con la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad ambiental en relación con la prevención y reparación de daños ambientales[3], que ahora ha sido transpuesta por la LRM. La Directiva 2004/35/CE no sólo establece el marco jurídico comunitario para la prevención y reparación de este tipo de perjuicios, sino que pretende, además, dar comienzo a las acciones previstas en el sexto programa de acción en materia de medio ambiente[4]. Estas acciones tienden, entre otros objetivos, a hacer aplicable en el ámbito de la Unión Europea el principio “quien contamina, paga”[5] mediante el establecimiento de un régimen, especialmente riguroso, que encuentra su razón de ser en la necesidad de proteger adecuadamente el medio ambiente.

Esta necesidad de proteger el medio ambiente justifica, entre otras cuestiones, que la Directiva 2004/35/CE se configure como una “normativa de mínimos” en la medida en la que no constituye un obstáculo para el mantenimiento o la adopción de disposiciones más rigurosas en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales. Tal es el caso de la LRM que instaura en España un régimen más estricto que el previsto en la Directiva 2004/35/CE, en aras de una mayor protección del medio ambiente. En el caso de España, además, el régimen de la responsabilidad medioambiental puede ser aún más exigente en una comunidad autónoma concreta por aplicación de lo dispuesto en su Disposición adicional segunda y en la Constitución española.

3.  ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY DE RESPONSABILIDAD MEDIOAMBIENTAL

Para delimitar el ámbito de aplicación de la LRM, que tiene por objeto prevenir y reparar los daños medioambientales de conformidad con el artículo 45 de la Constitución española y los principios de prevención y de “quien contamina, paga”, debe conocerse qué se entiende por daño medioambiental; quiénes son los sujetos obligados bajo esta norma; y cuándo han de producirse los daños para que sean reparados conforme a lo dispuesto en la Ley. El análisis de estas cuestiones se aborda a continuación.

3.1.      Ámbito objetivo: ¿Qué se entiende por daño medioambiental?

La definición del concepto de daño medioambiental exige una delimitación positiva y negativa. A los efectos de la Ley, tiene la consideración de “daño medioambiental” los daños a las especies silvestres y a los hábitats[6], a las aguas[7], a la ribera del mar y de las rías (cuestión ésta no incluida en la Directiva 2004/35/CE)[8] y al suelo[9]. Por daño debe entenderse “el cambio adverso mensurable de un recurso natural o el perjuicio mensurable a un servicio de recursos naturales, tanto si se produce directa como indirectamente”. La Ley no sólo se refiere a los daños medioambientales sino que también se aplica a las amenazas inminentes de que tales daños ocurran. Se considera que existe una amenaza inminente de daños cuando concurra una probabilidad suficiente de que se produzcan daños medioambientales en un futuro próximo.

En línea con la Directiva 2004/35/CE, y junto a la delimitación positiva, la LRM contiene una serie de exclusiones.

En primer lugar, la Ley no se aplica a los daños causados a otros elementos del medio ambiente distintos de las especies silvestres y los hábitats, las aguas, la ribera del mar y de las rías y los suelos. No están, por tanto, cubiertos por la Ley los daños causados a la atmósfera que se regirán por lo dispuesto en la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera. Por su parte, las propias definiciones de los daños a las especies silvestres y los hábitats y a las aguas contienen exclusiones expresas que han de ser tenidas en cuenta a la hora de decidir si un determinado cambio adverso debe ser considerado o no como un daño medioambiental. Así, no se consideran daños medioambientales los efectos adversos sobre las especies o hábitats que se deriven de un acto del operador expresamente autorizado al amparo de determinadas normas estatales o autonómicas en materia de espacios naturales, especies protegidas, montes, caza y pesca continental. Tampoco se considerará que se ha producido un daño a las aguas cuando: (i) el hecho de no lograr un buen estado de las aguas se deba a nuevas modificaciones de las características físicas de una masa de agua superficial o a alteraciones del nivel de las masas de agua subterránea; o (ii) el hecho de no evitar el deterioro desde el excelente estado al buen estado de una masa de agua subterránea se deba a nuevas actividades humanas de desarrollo sostenible.

También están excluidos de la Ley los daños medioambientales y la amenaza de daños medioambientales cuando tengan su causa en una contaminación de carácter difuso y no sea posible establecer un vínculo causal entre los daños y la actividad de un operador u operadores concretos. Esta exclusión es razonable por cuanto en relación a este tipo de daños no puede determinarse a quién se debe atribuir el daño.

Tampoco se aplica la Ley a los daños medioambientales y las amenazas de tales daños, cuando éstos tengan su causa en: (i) conflictos armados; (ii) fenómenos naturales de carácter excepcional, inevitables e irresistibles; o (iii) actividades cuyo principal propósito sea servir a la defensa nacional o a la seguridad internacional o cuyo único propósito sea la protección contra desastres naturales.

No están sujetos a las previsiones de la Ley los daños ni las amenazas inminentes de que tales daños se produzcan cuando tengan su origen en un suceso cuyas consecuencias estén establecidas por alguno de los convenios internacionales enumerados en el Anexo IV de la Ley (como es el caso del regulador de la responsabilidad civil nacida de daños debidos a la contaminación por hidrocarburos) ni a los riesgos nucleares, a los daños medioambientales o a las amenazas inminentes de que tales daños se produzcan, causados por actividades que empleen materiales cuya utilización esté regulada por normativa derivada del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, ni a los incidentes o a las actividades cuyo régimen de responsabilidad esté establecido por alguno de los convenios internacionales enumerados en el Anexo V de la Ley.

Llama la atención que la Ley excluya de su ámbito de aplicación los daños a particulares, y que no ampare el ejercicio de acciones por lesiones a personas, daños a la propiedad privada, pérdidas económicas o cualesquiera otros daños patrimoniales que no tengan la condición de daños medioambientales, aunque sean consecuencia de los mismos hechos que dan origen a responsabilidad medioambiental. Esta exclusión no significa que estos daños no deban repararse sino que las acciones de resarcimiento deberán ejercitarse con arreglo al sistema tradicional de responsabilidad extracontractual previsto en los artículos 1.902 y siguientes del Código civil. Aunque esta exclusión es coherente con el texto de la Directiva 2004/35/CE[10] y con el sistema de responsabilidad administrativa establecido en la Ley, consideramos que se ha perdido la oportunidad de regular unos perjuicios cuyas especialidades, atinentes, fundamentalmente, a la objetivación de la responsabilidad, a la prueba de su existencia y de la relación de causalidad, a su reparación o la legitimación para exigir indemnizaciones, justifican, como ya hemos tenido ocasión de señalar[11], una regulación expresa. Lejos de ello, la Ley se limita a establecer que los particulares que hayan sufrido un daño tradicional no podrán exigir la reparación de los daños medioambientales que se les hayan irrogado, en la medida en que tales daños “queden reparados” por aplicación de la Ley. En estos casos, se permite que el responsable que hubiera hecho frente a esa “doble reparación” reclame del perjudicado la devolución o compensación que proceda y se establece que las reclamaciones de particulares no exonerarán al operador de la adopción plena y efectiva de las medidas de prevención evitación o reparación bajo la Ley.

La exclusión de los perjuicios sufridos por los particulares determina que la Ley contemple únicamente una vertiente administrativa de la responsabilidad por determinados daños medioambientales, si bien en esta norma se establece una obligación que va más allá de la de reparar el daño a que se refieren una gran parte de las disposiciones de Derecho administrativo ambiental promulgadas en nuestro ordenamiento jurídico en las que se exige que se haya cometido una infracción administrativa para que surja la obligación de prevenir y reparar el daño medioambiental en cuestión. Este régimen, ya establecido en nuestro sistema en el ámbito de los suelos contaminados[12], se establece de forma expresa respecto de los daños a las especies silvestres y a los hábitats, a las aguas, a la ribera del mar y de las rías.

Finalmente, la Ley contiene una exclusión de difícil comprensión cuando dispone que en las obras públicas de interés general, la autoridad competente no podrá exigir la adopción de las medidas previstas en la Ley, ni ejecutarlas subsidiariamente, cuando se haya seguido el procedimiento establecido para la evaluación de su impacto de acuerdo con la información existente y se haya cumplido con las prescripciones establecidas en la declaración de impacto ambiental. En el caso de las obras públicas de titularidad autonómica, será, lógicamente, la normativa de la comunidad autónoma correspondiente la que determine el régimen aplicable.

3.2.      Ámbito subjetivo

Para delimitar el ámbito de aplicación subjetiva de la Ley deben analizarse los sujetos responsables, la autoridad competente para exigir responsabilidad y los interesados.

a) Sujetos responsables

Una de las cuestiones más interesantes que suscita la Ley es la relativa a la disparidad de regímenes en función de quién sea el sujeto responsable del daño.

La Ley, al igual que la Directiva 2004/35/CE, contempla un régimen que resulta aplicable en el ámbito estrictamente económico o profesional[13], dado que sus previsiones afectan a los operadores, entendidos como cualquier persona física o jurídica, pública o privada, que desempeñe una actividad económica o profesional o que, en virtud de cualquier título, controle dicha actividad, o tenga un poder económico determinante sobre su funcionamiento técnico. Para la determinación del operador la Ley se remite a lo que la legislación sectorial, estatal o autonómica, disponga para cada actividad sobre los titulares de permisos o autorizaciones, inscripciones registrales o comunicaciones a la administración. Esta definición adolece, a nuestro juicio, de una excesiva amplitud con la que se pretende implicar al mayor número posible de sujetos. Sólo de esta forma puede entenderse la imputación de responsabilidad a quien “tenga un poder determinante” sobre el funcionamiento técnico de una determinada actividad.

Una vez definido el concepto de “operador” la Ley distingue entre los que lo sean de las actividades enumeradas en su Anexo III (que, a priori, tienen una mayor incidencia ambiental) y los que desarrollen otras actividades no incluidas en dicho Anexo.

El Anexo III abarca un amplio elenco de actuaciones que van desde aquellas actividades sometidas a autorización ambiental integrada (i.e. actividades recogidas en el Anexo I de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación) hasta actividades de transporte de mercancías peligrosas, pasando por los vertidos en aguas interiores, subterráneas o al mar territorial sujetos a autorización previa. En este sentido, conviene poner de relieve que determinadas actividades que puedan prima facie considerarse excluidas del ámbito del Anexo III, deberán someterse al régimen de responsabilidad previsto para las actividades del Anexo III si en sus instalaciones se lleva a cabo, por ejemplo, un vertido en aguas superficiales que deba contar con una autorización administrativa.

En el caso de las actividades incluidas en el Anexo III y como se explica con detalle más adelante, la responsabilidad es objetiva, es decir, surge aunque no exista dolo, culpa o negligencia con respecto a las medidas de prevención, evitación y reparación. El rigor del régimen de responsabilidad medioambiental se refuerza con una presunción de causalidad en virtud de la cual se considera que las actividades del Anexo III han causado el daño o la amenaza de daño cuando, atendiendo a su naturaleza intrínseca o a la forma en que se ha desarrollado la actividad en cuestión, sea apropiada para causarlo.

En relación con las actividades económicas o profesionales distintas de las enumeradas en el Anexo III, respecto de las medidas de reparación se aplicará la Ley cuando medie dolo o culpa. Cuando no medie dolo o culpa, sólo serán exigibles, respecto de estas actividades, las medidas de prevención y de evitación, de modo que por lo que respecta a estas medidas, puede afirmarse que nos encontramos ante una responsabilidad totalmente objetiva.

La objetivación de la responsabilidad en los casos previstos en la Ley supone, sin duda, uno de los máximos avances que ofrece la norma en lo que a la protección ambiental se refiere. Por otro lado, y desde el prisma de las actividades sujetas a este régimen, la objetivación de la responsabilidad supone un endurecimiento obvio del régimen jurídico por cuanto aun cuando se adopten todas las medidas posibles para evitar un daño, se deberá reparar ese daño si finalmente se produce[14]. En cualquier caso, la norma atribuye un papel enormemente activo al operador tal y como se explica más adelante.

Resulta interesante señalar que la Ley contempla expresamente el supuesto de que el operador sea una sociedad mercantil que forme parte de un grupo de sociedades. Aunque no resultaba necesario una previsión específica, la norma, dispone que la responsabilidad medioambiental podrá extenderse igualmente a la sociedad dominante cuando se aprecie utilización abusiva de la personalidad jurídica o fraude de ley.

La Ley identifica a otros sujetos que pueden ser responsables. En primer lugar, los que sucedan a las personas físicas o jurídicas responsables en los casos de muerte o extinción. La responsabilidad, en estos casos, se transmitirá conforme a lo dispuesto para las obligaciones tributarias. También por remisión a lo dispuesto en la legislación tributaria se identifica a los sujetos que pueden ser responsables solidarios, junto con el operador, del pago de las obligaciones pecuniarias que resulten de la Ley.

Junto con los que sean causantes o colaboren en la ocultación o transmisión de bienes o derechos del operador obligado al pago, con la finalidad de impedir la actuación de la administración, pueden ser responsables solidarios (i) los sujetos que, por culpa o negligencia, incumplan las órdenes de embargo impuestas a un operador responsable bajo la Ley, (ii) las personas o entidades que, con conocimiento del embargo, la medida cautelar o la constitución de la garantía, colaboren o consientan en el levantamiento de los bienes o derechos embargados del operador o de aquellos bienes o derechos sobre los que se hubiera constituido la medida cautelar o la garantía y (iii) las personas o entidades depositarias de los bienes del operador responsable que, una vez recibida la notificación del embargo, colaboren o consientan en el levantamiento de aquellos bienes. Como puede observarse, la remisión directa a las normas tributarias en estas cuestiones y, en particular, la identificación de los obligados solidarios bajo la Ley, no resulta apropiada por cuanto las previsiones establecidas en la normativa tributaria resuelven cuestiones distintas a las que se suscitan en el ámbito de la responsabilidad medioambiental

Asimismo, las siguientes personas pueden ser responsables subsidiarios de los deberes en materia de responsabilidad medioambiental y, en particular, de las obligaciones pecuniarias: los gestores y administradores de hecho y de derecho, incluso cuando hayan cesado en sus actividades, si concurren determinadas circunstancias; los que sucedan al responsable en la titularidad o en el ejercicio de la actividad causante del daño, con determinados límites y excepciones; y, en ciertos casos, los liquidadores de administraciones concursales y los liquidadores de personas jurídicas.

En relación con la responsabilidad subsidiaria de los que sucedan por cualquier concepto al responsable en la titularidad o en el ejercicio de la actividad causante del daño, puede plantearse si por aplicación de lo dispuesto en la legislación tributaria, el que pretenda adquirir la titularidad de la actividad de un operador y al objeto de limitar la responsabilidad puede, previa la conformidad del anterior operador, solicitar de la administración medioambiental certificación detallada de las deudas, sanciones y responsabilidades medioambientales derivadas de la actividad del operador transmitente y si esa certificación limita la responsabilidad del adquirente a las deudas, sanciones y responsabilidades medioambientales en ella contenidas. Aunque una interpretación literal y sistemática de la Ley permite llegar a la conclusión de que este certificado es exigible habrá que esperar a la aplicación de la Ley para saber si, en la práctica, la emisión o la ausencia de emisión en plazo de este certificado cumple con la finalidad de limitar las responsabilidades de los solicitantes.

En los casos en los que se pruebe que varios operadores han participado en la causación de un daño medioambiental o han generado una amenaza inminente de daño, la responsabilidad será mancomunada por aplicación de lo dispuesto en la Ley. La administración, en estos casos, será la encargada de distribuir la responsabilidad entre los distintos responsables. Si en la generación del daño o de la amenaza hubieran intervenido, junto con el operador, otros sujetos que no tengan tal consideración, la responsabilidad será mancomunada por aplicación de la regla general contenida en el artículo 1.137 del Código civil.

Finalmente, la Ley, exime de responsabilidad a la administración pública -si bien le impone la obligación de colaborar con la autoridad competente- que hubiera adjudicado un contrato o autorizado una actividad cuyo desarrollo diese lugar a daños medioambientales, o a la amenaza de los mismos, salvo que ese daño se haya causado exclusivamente por el cumplimiento de una orden obligatoria dictada por esa administración.

b) Autoridad competente. Ministerio Fiscal

El desarrollo legislativo y la ejecución de la LRM se atribuye a las comunidades autónomas[15] en cuyo territorio se localicen los daños causados o la amenaza inminente de que tales daños se produzcan. Tal atribución resulta respetuosa con el marco de distribución de competencias previsto en la Constitución española en materia de medio ambiente. Sin embargo, la norma no prevé el mecanismo concreto de colaboración que ha de establecerse en el caso, bastante probable, de que un daño medioambiental afecte a más de una comunidad autónoma. Esta circunstancia puede generar, en la práctica, problemas que habrían quedado resueltos de haberse concretado la forma de proceder ante este tipo de situaciones. Lo más lógico es que se hubiera previsto en estos casos la intervención del Estado. Tal intervención se prevé únicamente cuando concurran circunstancias excepcionales en las que así lo requieran motivos de extraordinaria gravedad o urgencia y en los casos de daños transfronterizos.

No resultará infrecuente que los daños medioambientales afecten a cuencas hidrográficas de gestión estatal o a bienes de dominio público de titularidad estatal, en cuyo caso, será preceptivo el informe del órgano estatal que resultará vinculante en lo que se refiere a las correspondientes medidas de prevención, de evitación o de reparación.

Finalmente, el Ministerio Fiscal estará legitimado en cualesquiera procesos contencioso-administrativos que tengan por objeto la aplicación de la Ley. A estos efectos, la autoridad competente pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal todos los supuestos de responsabilidad medioambiental derivados de la Ley.

Esta previsión responde a la necesidad de que el Ministerio Fiscal, en el desempeño de sus funciones, disponga de la máxima asistencia de la administración pública. Esta necesidad es especialmente acuciante en cuestiones que tengan una gran complejidad técnica, como pueden ser aquéllas generadas alrededor de las controversias surgidas a raíz de la aplicación de la LRM.

En cualquier caso, la mencionada obligación de auxiliar al Ministerio Fiscal y de atender a sus requerimientos no aporta grandes novedades respecto del deber genérico de auxilio de autoridades y funcionarios establecido en la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal.

c) Interesados

Una de las cuestiones que más polémica ha suscitado en la elaboración de la Ley es la relativa a la delimitación del concepto de interesado y la legitimación de las asociaciones ecologistas para reclamar la reparación de este tipo de perjuicios.

Junto con las personas físicas en las que concurra cualquiera de las circunstancias previstas en el artículo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, y los titulares de terrenos en los que deban realizarse medidas de prevención, de evitación o de reparación de daños medioambientales, la Ley otorga la condición de interesado a cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que acrediten que (i) tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular; (ii) se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos; y (iii) según sus estatutos desarrollen su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por el daño medioambiental o la amenaza de daño.

Con esta redacción se ha ampliado notablemente -quizá de forma excesiva- la legitimación para intervenir en procedimientos de reparación de daños medioambientales. El protagonismo que hasta el momento han tenido las asociaciones ecologistas en los procedimientos sancionadores por daños medioambientales se ve, por tanto, reforzado por la actual redacción de la norma.

A partir de ahora, estos y otros interesados podrán formular las alegaciones que estimen oportunas y aportar la documentación que consideren relevante, que habrá de ser considerada por la autoridad competente. Además, la autoridad deberá dar audiencia a los titulares de terrenos en que deban realizarse actuaciones y a los demás interesados para que aleguen lo que estimen conveniente o aporten la documentación adicional que consideren oportuna.

3.3.      Ámbito temporal

Pese a que la Ley entró en vigor el 25 de octubre de 2007, sus efectos se retrotraen al 30 de abril de 2007, salvo lo dispuesto en los capítulos IV y V relativos a las garantías financieras y a las infracciones y sanciones.

Los daños causados por una emisión, un suceso o un incidente producido antes del 30 de abril de 2007 quedan excluidos del ámbito de aplicación de la Ley. Tampoco se regirán por esta norma los daños medioambientales causados por una emisión, un suceso o un incidente que se haya producido después del 30 de abril de 2007, cuando éstos se deriven de una actividad específica realizada y concluida antes de dicha fecha. En estos casos, se podrá exigir responsabilidad conforme a otras normas que resulten de aplicación.

Resulta muy importante destacar que la Ley no es aplicable a los daños medioambientales si han transcurrido treinta años desde que tuvo lugar la emisión, el suceso o el incidente que los causó. Debe considerarse que el propósito de la Ley, al igual que el de la Directiva 2004/35/CE, ha sido el establecimiento de un plazo máximo absoluto de responsabilidad de modo que no sólo se protejan los intereses de los presuntos responsables, sino que también se dé seguridad o certidumbre a terceros afectados por la posible responsabilidad del operador. Se trata de un plazo de caducidad que no admite interrupción y que puede suscitar dudas especiales en aquellos casos, bastante frecuentes, en los que los daños medioambientales sean continuados. Para resolver estos supuestos, la Ley dispone que el plazo se computará desde el día en el que haya terminado por completo o se haya producido por última vez la emisión, el suceso o el incidente causante del daño.

No queda claro el juego de este plazo con el hecho de que la normativa en materia de recuperación de suelos contaminados (i.e. la Ley 10/1998 y el Real Decreto 9/2005, de 14 de enero, por el que se establece la relación de actividades potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de suelos contaminados) no establezca plazo alguno para imponer las obligaciones de limpieza y recuperación de un suelo que haya sido declarado como contaminado. En la medida en que el régimen de la Ley es compatible con regímenes más estrictos, podría llegar a defenderse que este plazo de treinta años no resulta aplicable a la obligación de realizar las tareas de limpieza y recuperación de un suelo contaminado conforme a la Ley 10/1998. No obstante, en aras de la seguridad jurídica podría considerarse que ese plazo también aplica a los suelos contaminados, si bien habría sido conveniente que la norma hubiera abordado de manera expresa esta problemática para que los ciudadanos tengan certeza sobre cuál es el plazo aplicable a los daños medioambientales causados a los suelos.

Por último, y dado el régimen de responsabilidad que establece la Ley, habría sido acertado, a nuestro parecer, un periodo de vacatio legis. Resulta inadecuado que una norma de esta relevancia entre en vigor al día siguiente de su publicación y se aplique, en determinados aspectos, de forma retroactiva.

4.  OBLIGACIONES IMPUESTAS POR LA LEY DE RESPONSABILIDAD MEDIOAMBIENTAL

Inspirándose en el principio de prevención y de “quien contamina, paga”, la LRM, obliga a cualquier operador económico o profesional a adoptar una serie de medidas tendentes a evitar la producción de daños medioambientales y otras medidas dirigidas a reparar, una vez el daño ya se ha producido. A estos efectos, la Ley prevé tres tipos de medidas ante la amenaza inminente o el acaecimiento de un daño al medio ambiente: medidas preventivas, medidas de evitación y medidas reparatorias.

El legislador español establece un régimen de responsabilidad mayoritariamente objetivo e ilimitado en torno a la prevención y reparación de daños medioambientales y traslada el coste que supone tal prevención o reparación al empresariado español. Ello sin perjuicio de la inexigibilidad de la obligación de sufragar los costes por parte del operador en determinados supuestos excepcionales.

A los efectos de analizar la configuración de las medidas de prevención y reparación, conviene adelantar que tienen un marcado carácter administrativo, motivo por el cual su régimen jurídico lleva aparejado determinadas potestades a favor de la administración ambiental, que serán analizadas en el presente artículo. Finalmente, junto con las medidas de referencia, la Ley prevé asimismo unas obligaciones de información al Ministerio de Medio Ambiente para el adecuado cumplimiento de las obligaciones establecidas en la normativa comunitaria aplicable.

El régimen de responsabilidad que incorpora la Ley es exclusivamente administrativo y deja al margen las formas clásicas de responsabilidad (civil, penal y administrativa sancionadora). De ahí que la responsabilidad medioambiental resultante de la aplicación de esta Ley resulte compatible con las penas o sanciones administrativas que proceda imponer por los mismos hechos. Así, por ejemplo, una conducta causante de la contaminación de un suelo, puede dar lugar a la obligación de reparar el daño causado bajo la Ley y a la imposición de sanciones administrativas bajo la Ley 10/1998 o, eventualmente, ser constitutiva de un delito contra el medio ambiente tipificado en el artículo 325 del Código penal. No obstante, y para evitar posibles duplicidades que pueden generarse por la aplicación coetánea de distintos regímenes a unos mismos hechos, la Ley contiene una serie de reglas que han de aplicarse en estos supuestos y dispone que no será necesario tramitar las actuaciones previstas en la Ley en el caso de que por aplicación de otras leyes se hubiera conseguido la prevención, la evitación y la reparación de daños medioambientales a costa del responsable.

4.1.      Prevención y evitación de daños medioambientales

Las medidas de prevención tienen como finalidad principal evitar que un daño ambiental se produzca, mientras que las de evitación tienden a impedir que, habiéndose producido un daño, éste pueda propagarse.

La introducción de estas medidas en el régimen de responsabilidad ambiental constituye una novedad respecto del régimen actualmente vigente. En efecto, el marco normativo anterior precisaba la comisión de una infracción o un daño para que el régimen de responsabilidad se activara. Con la LRM se potencia una política orientada a la prevención, debiendo los operadores asumir los costes derivados, no sólo de los daños medioambientales ocurridos, sino también de las acciones preventivas a adoptar en los casos en que exista una probabilidad suficiente de que se produzcan daños medioambientales. Esta última obligación, que ya venía contemplada en parte de la legislación sectorial ambiental española, no se configuraba, sin embargo, como un principio básico de la responsabilidad medioambiental.

En línea con otras normas ambientales, como la Ley 16/2002 o el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, la LRM complementa el principio de “quien contamina, paga” con una política centrada en la prevención.

Partiendo de la base de que resulta más económico prevenir que reparar, el legislador español busca con esta nueva Ley promover actitudes y medidas preventivas en el empresariado español. Así, según se explicita en la propia Exposición de Motivos de la Ley, la protección del medio ambiente pasa necesariamente por la universalización de las obligaciones de prevención y evitación, lo que implica que estas medidas deban ser adoptadas en cualquier situación que suponga un riesgo inminente de daño medioambiental.

Dentro del articulado de la propia Ley, la obligación de adoptar las medidas de prevención y evitación viene establecida, de forma genérica, en el artículo 9.1 de la Ley y se desarrolla en el artículo 17.

De acuerdo con el apartado primero de este último precepto, siempre que, en el transcurso de una actividad económica o profesional, se produzca un suceso, una acción o una omisión que suponga una amenaza o riesgo inminente de daño ambiental, el operador de la actividad debe adoptar inmediatamente, y sin necesidad de ningún procedimiento administrativo previo o de cualquier otra índole, las medidas de prevención adecuadas a fin de que tal amenaza o riesgo no se materialice. Lo mismo ocurre en el supuesto de que se produzca directamente un daño ambiental. En este caso, el artículo 17.2 dispone que el operador debe adoptar, en los mismos términos, las medidas adecuadas de evitación de nuevos daños.

La LRM extrema, por tanto, el nivel de exigencia de los operadores económicos siendo irrelevante, a título de ejemplo, si el operador económico está realizando su actividad conforme a las prescripciones administrativas vigentes o bien lo hace amparado por las preceptivas autorizaciones y licencias (ex artículo 9.1). La necesidad de adoptar sin demora las medidas de prevención y evitación es independiente de la actitud diligente del operador económico, y pasa a depender tan sólo del resultado; esto es, de la producción de un suceso que pudiera entrañar la comisión de un daño medioambiental. Aunque, como veremos, si concurren determinadas circunstancias -tasadas en la Ley- puede resultar inexigible la obligación de sufragar los costes por parte del operador.

Además, la Ley exige una actuación inmediata ante la producción de un daño medioambiental o incluso de una amenaza inminente sin requerimiento previo por parte de la administración.

Ello tiene varias implicaciones, siendo la primera y más evidente que se excluye la existencia de un procedimiento previo en que se establezca la existencia de una relación entre la actividad del operador y la producción del riesgo o del daño.

Se obliga a los operadores a actuar ante la amenaza inminente o el daño acaecido, sin haberle sido concedido audiencia o derecho de alegación alguna. La inexistencia de procedimiento administrativo previo que declare la necesidad de adopción de una u otra medida deja desamparado al administrado en casos en que la autoría del riesgo de daño ambiental o de la producción del daño no sea clara. De este modo, el operador que considere que no debe tomar medidas por no ser responsable de la existencia de una amenaza o la producción del daño, no tiene opción de alegar tal circunstancia ante la autoridad competente. En este escenario, el operador deberá optar entre adoptar las medidas de prevención o evitación que estime necesarias, sufragando el correspondiente coste asociado a las mismas, sin tener la certeza de estar obligado a adoptarlas, o, en su caso abstenerse de hacerlo, con la incertidumbre de ser sancionado por ello en un momento posterior.

Centrándonos en las medidas de evitación, el artículo 17.2 exige que, cuando la amenaza o riesgo se haya manifestado en forma de daño medioambiental, el operador de la actividad económica o profesional deberá tomar las medidas suficientes para evitar la propagación y extensión del daño, sin demora alguna y, de nuevo, sin que tenga que requerírsele a tal efecto por parte de las autoridades administrativas. La Ley desvincula en este punto clara y explícitamente las políticas preventivas del régimen de reparación: las medidas de evitación deberán ser tomadas con independencia de que el operador económico obligado a adoptarlas lo esté también, en aplicación de lo dispuesto en la Ley, a adoptar las medidas de reparación que analizaremos en el siguiente apartado.

En definitiva, el grado de exigencia de la Ley en relación a la prevención y evitación es tal que no tiene en cuenta la actividad diligente del operador a la hora de imponerle las obligaciones ni exime de la adopción de las medidas de evitación a un operador que no esté obligado por la Ley a reparar el daño producido.

En este contexto, podría darse la paradoja de que un operador fuera sancionado por no haber evitado la propagación de un daño del que no es responsable y del que, por tanto, no tiene la obligación de reparar.

Se perfila, de este modo, un nuevo régimen preventivo y de evitación que hace extensiva la obligación de prevención y de evitación no sólo a aquellos comportamientos dolosos o culposos sino también a situaciones, acciones u omisiones en torno a todo tipo de actividades económicas o profesionales que supongan un riesgo inminente de daño medioambiental. Ahondando en el carácter objetivo e ilimitado del citado régimen de prevención, incluso cuando los riesgos sean accidentales o imprevisibles, el operador estará obligado a actuar sin demora nada más tener conocimiento de su producción con el fin de prevenir el daño o, una vez materializado, de evitar que éste propague sus efectos.

A la vista de lo expuesto, el nuevo sistema elegido por el legislador amplía sustancialmente el ámbito objetivo de la política de prevención, vigente hasta el momento, sometiendo al operador económico o profesional a unas obligaciones excesivamente exigentes. Este nuevo régimen deberá ser cuidadosamente aplicado habida cuenta de las gravosas imposiciones económicas que del mismo pueden resultar.

4.2.      Reparación de daños medioambientales

Las medidas reparadoras se definen como toda acción o conjunto de acciones que persiguen reparar, restaurar o reemplazar los recursos naturales y servicios de recursos naturales dañados, o facilitar una alternativa equivalente a ellos según lo previsto en el Anexo II de la Ley, que recoge el marco legal aplicable para la elección de las medidas de reparación más adecuadas.

Este Anexo distingue entre las medidas de reparación que deben adoptarse en el supuesto de producirse un daño a las aguas, especies silvestres y los hábitat y la ribera del mar y de las rías y aquéllas aplicables en los supuestos de producirse daños al suelo.

En el primero de los escenarios apuntados, las medidas reparatorias persiguen reponer el medio ambiente al estado en que se encontraba antes de producirse el daño y pueden ser, a su vez, de tres tipos: medidas primarias, tendentes a reponer los recursos naturales a su estado básico; medidas complementarias o tendentes a compensar el hecho de que la reparación primaria no haya dado lugar a la plena restitución de los recursos naturales; o bien medidas compensatorias enfocadas, como su propio nombre indica, a compensar las pérdidas derivadas del hecho de que los recursos naturales dañados no puedan reponerse a su estado primitivo para desempeñar sus funciones ecológicas o prestar sus servicios a otros recursos naturales o al público hasta que hayan surtido efecto las medidas primarias o complementarias.

Las medidas de reparación de daños al suelo, en cambio, deben orientarse siempre a eliminar la “amenaza significativa” de que se produzcan efectos adversos para la salud humana o para el medio ambiente. Se plantea en este punto si la eliminación de esta “amenaza significativa” de producir efectos adversos tiene cabida en la normativa en materia de suelos contaminados prevista en el Real Decreto 9/2005 de suelos contaminados. Sobre este particular, el Anexo III del Real Decreto 9/2005 considera que un suelo está contaminado cuando existe un riesgo inaceptable para la salud de las personas o los ecosistemas y, en lógica consecuencia, entiende que el suelo ya no está contaminado cuando se verifica que el riesgo es aceptable.

De ahí que el artículo 7.2 del Real Decreto 9/2005 exija que el alcance y ejecución de las actuaciones de recuperación sea tal que garantice que la contaminación remanente, si la hubiera, se traduzca en niveles de riesgo aceptables de acuerdo con el uso del suelo según las determinaciones contenidas en los Anexos del citado Real Decreto.

A la vista de los mencionados preceptos, resulta razonable entender que las medidas orientadas a eliminar la “amenaza significativa” de que se produzcan efectos adversos para la salud humana o para el medio ambiente previstas en la Ley puedan complementarse con los criterios técnicos previstos en el Real Decreto 9/2005, por ser ésta lex specialis.

Partiendo de esta premisa, y en línea con la normativa en materia de suelos contaminados que acaba de ser citada, las medidas de reparación deberán tener en cuenta el uso actual o el futuro uso planificado del suelo en el momento del daño que vendrá determinado o bien en la normativa vigente en el momento de producirse el daño o bien, de no existir normativa, según la naturaleza de la zona dañada y sus expectativas de desarrollo.

La nueva Ley contempla la posibilidad de que se analice la viabilidad de una recuperación natural en materia de suelos contaminados que excluye, por tanto, la intervención directa del ser humano en el proceso de recuperación. Conviene señalar que esta cuestión es novedosa por cuanto no está tratada, al menos de forma expresa, en el Real Decreto 9/2005.

Sin perjuicio de lo anterior, estas medidas reparatorias se configuran en un régimen de responsabilidad mayoritariamente objetivo toda vez que, de conformidad con el artículo 19 de la LRM, son exigibles a todo operador de cualquier actividad económica o profesional enumerada en el Anexo III. En este caso, cuando dicho operador cause daños medioambientales estará obligado a ponerlo en conocimiento de la autoridad competente y a adoptar las medidas de reparación que procedan.

La introducción de un sistema de responsabilidad objetiva facilita la tarea de la administración ambiental a la hora de exigir la reparación del daño ocasionado en el medio natural, puesto que no es exigible la prueba de que el operador haya actuado sin la debida precaución, aunque sin duda supone una gran carga para el operador. De esta manera, según la redacción de la Ley, en los daños ocasionados como consecuencia de alguna de las actividades peligrosas relacionadas en su Anexo III, a la administración le bastará con identificar al titular de la actividad en cuestión y acreditar el alcance del daño para exigir las medidas de reparación de los daños ambientales.

Ahora bien, el régimen de responsabilidad objetiva no se extiende a las actividades que queden fuera del Anexo III. Efectivamente, aquellos operadores de una actividad económica o profesional no enumerada en el citado Anexo III, estarán obligados a ponerlo en conocimiento inmediato de la autoridad y a adoptar medidas reparadoras, únicamente cuando medie dolo o mera negligencia. En este último escenario, nos encontramos, por tanto, ante una responsabilidad subjetiva.

En coherencia con lo expuesto, se establece una dualidad de regímenes jurídicos aplicables en función del tipo de actividad contaminante. La aplicación práctica de esta dualidad exige una determinación clara e inequívoca de las actividades que deben incluirse en el Anexo III. En efecto, una eventual falta de rigor en la clasificación de las actividades que deban someterse al régimen de responsabilidad objetiva podría plantear eventuales impunidades que, a la postre, puede conllevar una significativa inseguridad jurídica.

Hasta el momento, las administraciones públicas siempre se han visto obligadas a afrontar los elevados costes inherentes a las medidas de prevención y de reparación de daños causados por actividades económicas privadas. Ello suponía el incumplimiento del principio de “quien contamina, paga”, puesto que los costes de esos daños eran sufragados con recursos públicos. Así ha sucedido, a título de ejemplo, en los casos de la reciente restauración del pantano de Flix o bien en la recuperación de las áreas de marisma degradada del Parque Nacional de Doñana[16].

Esta situación es la que se pretende evitar con la nueva Ley. Como ya se ha comentado, la nueva regulación atribuye claramente la responsabilidad a los operadores, y fija unos mecanismos que permiten exigir el cumplimiento del tan repetido principio de “quien contamina, paga”, reduciendo así los llamados “daños huérfanos”, que son aquéllos que no encuentran responsable en el sector privado y que, en razón del interés general, no pueden quedar sin reparación.

Por último, como ocurre con las medidas de prevención y evitación, la Ley exige una actuación inmediata ante la producción de un daño medioambiental tendente a reparar y restaurar o reemplazar los recursos naturales dañados sin demora y sin requerimiento previo por parte de la administración

De nuevo aquí se obliga a los operadores económicos a actuar asumiendo la responsabilidad ante el daño ocasionado, sin haberle sido concedida audiencia y con independencia de la actitud diligente del operador económico, y pasa a depender tan sólo del resultado; en este caso, la producción de un daño medioambiental.

4.3.      Obligaciones de comunicación

Los operadores tienen la obligación de comunicar a la autoridad competente aquellas amenazas de daño medioambiental o aquellos daños medioambientales que hayan ocasionado o que puedan ocasionar.

La obligación de comunicación se impone a todos los operadores cualquiera que sea su actividad económica o profesional con independencia de su inclusión en el Anexo III de la Ley. Debe tenerse en cuenta que la carga de comunicar nace con independencia de la participación del operador, más o menos negligente, en la generación del daño o amenaza de daño medioambiental. Se trata, por tanto, de una obligación objetiva que se impone sin atender a la intención del operador o a su grado de diligencia respecto de la acción que ha ocasionado el daño o la amenaza de daño medioambiental.

Ahora bien, las consecuencias que pueden derivarse de la omisión de la obligación de informar a la autoridad competente varían si el responsable de tal omisión es un operador de una actividad excluida del Anexo III. Para estos operadores, el incumplimiento del deber de comunicar de forma inmediata a la autoridad competente la existencia de daños o la amenaza de daños supone a su vez un incumplimiento de las obligaciones de prevención y evitación que podría ser sancionado bajo el régimen disciplinario de la Ley y, adicionalmente, con el deber de adoptar las medidas de reparación, medidas que recordemos, bajo el régimen de responsabilidad previsto para los operadores distintos del Anexo III, sólo se activa cuando ha mediado culpa o dolo. El agravamiento del régimen de responsabilidad cobra sentido si entendemos que la omisión de la obligación de información supone en sí misma una conducta cuanto menos negligente.

Esta obligación de comunicación opera en tres momentos distintos. El primero con carácter inmediato respecto al momento en que se tenga el conocimiento del daño o la amenaza y, por tanto, sin necesidad de esperar a la adopción de las medidas de prevención, evitación o reparación provisionales que correspondan. Posteriormente, una vez se hayan adoptado las medidas oportunas, el operador también deberá informar a la autoridad competente sobre su contenido y alcance. Finalmente, si tras haberse adoptado las medidas correspondientes, la amenaza de daño no hubiera desaparecido, la autoridad deberá ser informada de esta circunstancia.

5.  INEXIGIBILIDAD DE LA OBLIGACIÓN DE SUFRAGAR LOS COSTES

La Ley establece determinados supuestos en los que el operador no está obligado a sufragar los costes derivados de las medidas preventivas, de evitación y reparadoras. No obstante, estos supuestos excepcionales no deben interpretarse como causas de exención de la responsabilidad. Antes bien, el operador estará siempre obligado a adoptar las medidas exigidas por la nueva regulación, aunque podrá recuperar los costes cuando medien las causas de inexigibilidad de responsabilidad, de las que nos ocupamos a continuación.

El artículo 14 de la Ley plantea dos escenarios distintos de inexigibilidad de responsabilidad. Por una parte, cuando el daño se ha producido por una actuación de un tercero ajeno al ámbito de la organización de la actividad de que se trate o bien por el cumplimiento de una orden o instrucción obligatoria dictada por una autoridad pública. Por otra parte, el propio artículo 14, recoge otras dos circunstancias que liberan al operador de sufragar los costes imputables a la ejecución de medidas, si bien en estos casos se reducen a las medidas de reparación y se requiere que el operador demuestre que no ha incurrido en dolo o en negligencia.

Tanto en uno como en otro supuesto el legislador parte de la presunción iuris tantum de causalidad del daño que preside la norma, trasladando la carga de la prueba al operador. Así, el responsable deberá demostrar la intervención de un tercero ajeno a su empresa, la existencia de una orden o instrucción administrativa, la actuación en estricto cumplimiento de una autorización administrativa o bien el desconocimiento de los efectos perjudiciales al medio ambiente según el estado de conocimientos científicos en el momento de producirse el daño.

La configuración de este sistema de inexigibilidad de obligaciones -que reiteramos, no supone una exoneración de responsabilidad- puede en la práctica plantear serios problemas.

Así, el primero de los escenarios plantea una duda relativa al encuadre legal que debe darse a los conceptos de “orden o instrucción obligatoria”. Muestra de ello es que el legislador, consciente de la indeterminación de estas figuras, intenta delimitarlas especificando la inclusión, en el mencionado concepto, de las órdenes dadas en ejecución de un contrato administrativo y la exclusión de las aprobaciones de proyectos exigidos por la normativa aplicable, salvo que se trate de proyectos defectuosos elaborados por la administración en contratos de obras o de suministro de fabricación. Pero es que además, la Ley añade una excepción más a este supuesto de inexigibilidad, a saber: cuando la orden o instrucción hubiera sido dictada para hacer frente a una emisión o a un accidente previamente generado por la propia actividad del operador. De este modo, aunque se demuestre que la actuación seguida por el operador responde al cumplimiento de una orden o instrucción dictada por una autoridad competente, si estas últimas se han dictado para evitar o mitigar una emisión o un incidente provocado por el mismo operador, será el propio operador quien deba sufragar los costes de prevención y reparación del daño causado.

Mayor complejidad presenta el segundo de los escenarios que, recordemos, únicamente resulta aplicable cuando el operador no ha llevado a cabo ninguna conducta dolosa o culposa y en relación con las medidas de reparación. En particular, se tratan de las circunstancias comúnmente denominadas como de “posesión de autorización” y de “estado del arte”. La posesión de autorización se dará, según la Ley, cuando el hecho causante directamente del daño constituya el objeto expreso y especifico de una autorización administrativa otorgada de conformidad con la normativa y provenga de una de las actividades del Anexo III -está última precisión cobra sentido si tenemos en cuenta que los operadores de las actividades excluidas del Anexo III no están obligados a adoptar medidas de reparación cuando no medie dolo o culpa-. La situación denominada “estado del arte” tendrá lugar cuando el daño medioambiental haya sido causado por una actividad, emisión o utilización de un producto y el operador logre demostrar que no se había considerado potencialmente perjudicial para el medio ambiente, según el estado de los conocimientos científicos y técnicos existentes en el momento en que se produjo la emisión.

La aplicación de estas últimas causas de inexigibilidad se anticipa compleja e incierta. El operador deberá demostrar que, o bien en los casos de posesión de autorización se había ajustado estrictamente a las determinaciones o condiciones legales establecidas en la autorización o bien que, según el “estado del arte” del momento en que se produjo el daño, la actividad o emisión no se consideraba potencialmente perjudicial para el medio ambiente.

A la dificultad que conlleve la puesta en práctica de estas figuras, conviene añadir que el encaje del reconocimiento legal de las situaciones de “posesión de autorización” y de “estado del arte” dentro de los supuestos de inexigibilidad marca un retroceso con respecto de la doctrina sentada en materia civil y penal por nuestro Tribunal Supremo[17].

Aquí, conviene recordar, no obstante, que el nuevo régimen de responsabilidad administrativa ambiental no excluye la aplicación de la responsabilidad civil entre particulares y penal derivada del delito contra los recursos naturales y el medio ambiente, por lo que la jurisprudencia que acaba de ser señalada continuará siendo plenamente aplicable.

Dejando a un lado la complejidad que reviste la aplicación de esta herramienta de recuperación de costes, procede abordar otro de los temas claves relativo a quién deben repercutirse los costes de prevención, evitación y reparación cuya recuperación se pretende.

Sin duda, la imputación de estos costes se revela indispensable para el correcto cumplimiento de la esta nueva Ley y la aplicación de los principios de prevención y reparación que incorpora.

En el primero de los escenarios, la imputación de los costes de prevención, evitación y reparación, no plantea dudas. Así, la exigibilidad de los costes generados por una actuación de un tercero ajeno al ámbito de la organización deberá ser reclamada contra el tercero causante del riesgo o el daño mediante la acción de repetición regulada, quizá de forma innecesaria, en el artículo 16 de la Ley, toda vez que está reconocida en nuestra legislación civil. Con esta acción se da, de nuevo, cumplimiento al principio de “quien contamina, paga, perseguido por la nueva regulación.

Por otra parte, cuando la puesta en peligro o los daños se produzcan como consecuencia de una orden o instrucción obligatoria dictada por una autoridad pública, el operador deberá exigir de la administración que ha dictado la orden la correspondiente indemnización, mediante el ejercicio de las acciones de responsabilidad administrativa correspondientes.

Sin embargo, el procedimiento de recuperación de los costes cuando concurran circunstancias de “posesión de autorización” y de “estado del arte” no se encuentra previsto en la Ley. El legislador prevé que en estos supuestos, los costes se restituyan a través de los instrumentos que prevea la normativa autonómica que desarrolle esta Ley o bien, cuando se traten de daños producidos en dominio público de titularidad estatal, a través del Fondo Estatal de Reparación de Daños Medioambientales. Nos encontramos, por tanto, ante supuestos que darán entrada a la socialización del daño, según se razonará cuando tratemos los Fondos de compensación de daños ambientales.

En cuanto al primero de los supuestos, conviene poner de manifiesto, el posible desacierto de trasladar a las comunidades autónomas el desarrollo de los instrumentos de restitución de los costes por daños ambientales. Si bien es cierto que estamos ante una competencia compartida y que el fundamento de esta remisión se encuentra en el título competencial que, en materia de gestión de la protección del medio ambiente, reconoce a las comunidades autónomas que hayan asumido competencias en sus respectivos Estatutos de autonomía la Constitución española, resulta esencial que el Estado dicte una directrices básicas que permitan garantizar una aplicación uniforme de las acciones de repetición.

En relación con la circunstancia de “estado de arte”, nos encontramos ante un gran interrogante si nos planteamos qué ocurre con los bienes de dominio público propiedad de las comunidades autónomas.

Deviene, por tanto, indispensable, un desarrollo normativo autonómico que cree un fondo de reparación para los daños medioambientales que se produzcan en dominio público de titularidad autonómica.