Un nuevo impulso a las energías renovables en España: los parques eólicos marinos u offshore

3. Régimen autorizatorio de  los parques eólicos marinos en el mar territorial

3.1       Introducción

El régimen autorizatorio de los parques eólicos marinos no difiere en gran medida del establecido en los Reales Decretos 661/2007 y 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica (el “RD 1955/2000”), para los parques eólicos en tierra firme u onshore. De hecho, la regulación de parte de los permisos y demás requisitos administrativos necesarios para la implantación y explotación de este tipo de instalaciones se hace por remisión directa al citado RD 1955/2000, como tendremos ocasión de ver.

Aún así, hay particularidades en la tramitación administrativa de este tipo de instalaciones en las que merece la pena detenerse. Dichas particularidades vienen dadas, en primer lugar, por el desconocimiento tanto para la Administración como para los promotores del potencial eólico de nuestras costas, que hace necesarios una serie de estudios para caracterizar el medio, evaluar su potencial eólico y anticipar el impacto medioambiental que la instalación pueda causar en el entorno marino en el que se ubique. Para dar respuesta a esta cuestión, el RD 1028/2007 ha implantado un procedimiento similar al regulado en las legislaciones de minas y de hidrocarburos, donde se reserva una porción del territorio con un permiso de investigación (que permite caracterizar el recurso en cuestión en régimen de exclusividad) que posteriormente dará lugar, en su caso, a la concesión de explotación.

Por otro lado, las especiales características de la plataforma continental española provoca que existan zonas susceptibles de una mayor concentración de parques eólicos (entre otras, el Estrecho de Gibraltar, el Cabo de Creus, el Delta del Ebro y algunas zonas de la costa gallega) que provoque que sus promotores entren o puedan entrar en competencia para la implantación de proyectos. Por ello, a diferencia de lo previsto para los parques eólicos en tierra firme, el RD 1028/2007 prevé un sistema de concurrencia o competencia de proyectos -similar en este caso al regulado en la Ley de Aguas en lo que concierne a las concesiones para el aprovechamiento privativo del dominio público hidráulico-, de tal manera que sea aquel promotor que presente un mejor proyecto el que obtenga las autorizaciones precisas para la implantación del parque eólico marino en cuestión.

De manera sintética, estas son las principales fases del procedimientos administrativo previsto en el RD 1028/2007 para la implantación y explotación de los parques eólicos marinos:

3.2     La división del dominio público marítimo terrestre en áreas eólicas marinas

El RD 1028/2007 zonifica el dominio público marítimo-terrestre a los efectos de la posible implantación de parques eólicos marinos en “áreas eólicas marinas”, definidas como extensiones de superficie comprendidas entre dos paralelos y dos meridianos, cuya separación es de un grado, y que debe coincidir con grados y minutos enteros.

De forma sintética, las áreas eólicas marinas son las porciones del dominio público marítimo-terrestre aptas para la implantación de parques eólicos, siempre y cuando la oportuna caracterización de la citada área así lo confirme.

Tras la aprobación del RD 1028/2007, el MITC ha dividido el litoral español en setenta y cuatro áreas eólicas marinas (diecinueve de ellas en el litoral insular de las Islas Canarias, diez en el de las Islas Baleares, y las restantes cuarenta y cinco en el litoral no insular de nuestra geografía). Una vez delimitadas las áreas eólicas marinas y aprobado el estudio estratégico del litoral español al que nos referiremos más adelante, los interesados podrán dar comienzo al procedimiento autorizatorio mediante la presentación de la solicitud de reserva de zona para la realización de los estudios previos a la solicitud de autorización de los parques eólicos marinos.

3.3     La solicitud de reserva de zona marina y el estudio estratégico del litoral español

Los interesados en la implantación de parques eólicos marinos podrán solicitar la reserva de zona en cualquier punto de las setenta y cuatro áreas eólicas marinas aprobadas por el MITC consideradas como “aptas” o “aptas con condicionantes” por el estudio estratégico del litoral español[4], aprobado por el MMA el 16 de abril de 2009, con la finalidad principal de delimitar aquellas zonas del litoral español que reúnen condiciones favorables para la implantación de parques eólicos desde el punto de vista estrictamente ambiental.

El estudio estratégico del litoral español (también conocido como “mapa eólico marino”) establece una clasificación de “zonas aptas” (reflejadas en color verde), zonas “aptas con condicionantes” (reflejadas en color amarillo) y “zonas no aptas” (reflejadas en color rojo) para la implantación de este tipo de proyectos, de forma tal que, tras su publicación (que tuvo lugar con retraso, puesto que debería haber ocurrido antes del 1 de enero de 2008) sólo se podrán solicitar reservas de zonas para aquellas áreas que hubieran sido declaradas “aptas” o “aptas con condicionantes” por el citado estudio. Las zonas del dominio público marítimo-terrestre de Ceuta y Melilla se consideran “zonas de exclusión” en su totalidad, y, por tanto, no aparecen siquiera representadas en el estudio.

La solicitud de reserva de zona marina ha de dirigirse a la DGPM, como órgano sustantivo dentro de dicho Ministerio encargado de la tramitación de los permisos necesarios para la implantación de este tipo de instalaciones.

Entre la documentación que hay que acompañar a la solicitud de reserva de zona hay que destacar, además de la acreditación de la capacidad del solicitante en los términos previstos en el artículo 121 del RD 1955/2000, una memoria resumen en la que se detalle la superficie concreta dentro del área eólica marina sobre la que se solicita la reserva de zona, una definición de los estudios previos que vayan a realizarse, con una indicación aproximada del tiempo de realización (siempre con un máximo de dos años coincidentes con el máximo para la reserva de zona). Además, junto con la solicitud de reserva de zona será preciso adjuntar el anteproyecto de la instalación por triplicado, el cual deberá contener una descripción del proyecto (incluyendo la línea de evacuación hasta el punto de conexión con la red de transporte), una evaluación cuantificada de la energía que va a ser transferida a la red, un estudio de viabilidad del proyecto, una descripción de los recursos eólicos en la línea poligonal respecto de la que se solicita la reserva, el presupuesto del proyecto, así como la información necesaria para la iniciación del procedimiento de evaluación de impacto ambiental al que me referiré más adelante, entre otra información.

La solicitud de reserva de zona en cualquier punto de cualquiera de las áreas eólicas marinas aprobadas determinará la necesidad de hacer una caracterización de dicha área. La caracterización del área eólica marina en cuestión pondrá de manifiesto, a través de los informes aportados por las diferentes instituciones consultadas -tal y como se explica a continuación-, la incidencia que una instalación eólica marina podría previsiblemente provocar en el interior del área, en función de su ubicación. Salvando las distancias, se trataría de un procedimiento similar al de evaluación de impacto ambiental, si bien con un objeto más amplio, en el que se analizarán, además de los condicionantes ambientales (que se volverán a tratar de forma particular y más detallada en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental del proyecto concreto), otros de naturaleza no ambiental, como los efectos sobre la actividad pesquera, la navegación marítima, el turismo, el patrimonio histórico, el paisaje, o la incidencia sobre la seguridad nacional o sobre la navegación aérea, entre otros.

Dicha caracterización se realizará sobre la totalidad del área, no limitándose a la poligonal para la que se haya solicitado el parque eólico marino, de forma tal que sirva para futuras solicitudes de reserva dentro de esa misma área eólica marina. En este sentido, establece el RD 1028/2007 que si la poligonal solicitada se encontrara en dominio público de más de una área eólica marina, deberá realizarse una caracterización de área de cada una de las zonas afectadas.

Para ello, y de forma muy resumida, la DGPEM -que es quien coordinará el proceso- solicitará informes Red Eléctrica de España (“REE”), en su calidad de operador del sistema y gestor de la red de transporte, así como a las instituciones y Administraciones previsiblemente afectadas por la ejecución de proyectos eólicos en el interior de su área de estudio y con un horizonte temporal de cinco años, que coincide con el plazo de validez máximo de las caracterizaciones de las áreas eólicas marinas. Quiere ello decir que la caracterización de las áreas eólicas marinas habrá de revisarse cada cinco años tras la petición de reserva de zona en algún punto de dicha zona eólica marina, sin perjuicio de que, durante dicho plazo de cinco años, se pueda ir incorporando al documento de caracterización cualquier nueva información aportada por las entidades inicialmente consultadas, a iniciativa de las mismas, o de la propia DGPEM.

Especialmente relevante en este trámite de caracterización es el informe que ha de evacuar REE, en la medida en que habrá de detallar necesariamente -también con un horizonte temporal de cinco años- una estimación de la capacidad de evacuación máxima de la red de transporte próxima a las áreas de estudio, una estimación de la potencia máxima a instalar en el área -lo que necesariamente determinará la cantidad y potencia máxima instalada de parques eólicos que puedan instalarse en dicha área-, así como cualquier otra consideración que estime oportuna (necesidades de reforzamiento, obras en curso, etc.).

Una vez recopilados dichos informes, la DGPEM procederá a la caracterización del área, justificando la conveniencia o no de llevar a cabo proyectos de instalaciones de generación eólicas marinas en el interior del área de estudio, y estableciendo qué ubicaciones son más adecuadas y cuáles presentan dificultades, y de qué índole. El informe de caracterización deberá establecer, asimismo, una estimación de la capacidad de acceso en el área objeto de caracterización, así como una estimación de la potencia máxima a instalar, que será vinculante para la DGPEM a la hora de otorgar los permisos necesarios para la implantación de este tipo de instalaciones. En ningún caso, la DGPEM podrá autorizar un número de parques que superen la capacidad máxima de evacuación del área eólica marina donde se ubiquen.

Será vinculante también para la DGPEM los informes negativos que pudieran emitir las autoridades competentes y que desaconsejarán la implantación de instalaciones de generación eólicas marinas por razones de defensa nacional, serio riesgo u obstáculo para la navegación y el tráfico marítimo o especial protección medioambiental (por ejemplo, por la posible existencia de LICs u otras figuras de protección ambiental que pudieran poner en peligro los valores ecológicos o de otra índole que hubieran motivado su designación como tal).

La caracterización del área eólica marina -que se hará pública en el BOE, haciendo constar también el lugar o los lugares donde podrá consultarse dicha caracterización- es requisito previo indispensable para la apertura del procedimiento de concurrencia para la solicitud de autorización administrativa en un enclave concreto de esa área eólica marina. En el mismo anuncio de aprobación de la caracterización se convocará la apertura del procedimiento de concurrencia al que me refiero en el siguiente apartado.

3.4     Procedimiento de concurrencia. Aval adicional del 1% del presupuesto de la instalación

Una vez hecho público el documento de caracterización de área eólica marina en cuestión, la DGPEM abrirá un periodo para la presentación de solicitudes en concurrencia para la implantación de parques eólicos en dicha área. El procedimiento de concurrencia comenzará el día siguiente de la publicación en el BOE del documento de caracterización y del anuncio de apertura del periodo de concurrencia, tal y como se ha explicado anteriormente, y tendrá una duración de tres meses.

Los interesados que tengan intención de concurrir deberán presentar en ese plazo una solicitud dirigida a la DGPEM con la documentación exigida para la solicitud de reserva de zona marina antes descrita, incluyendo el justificante de haber depositado un aval en la Caja General de Depósitos a favor de la DGPEM por una cuantía del uno por ciento del presupuesto del proyecto en cuestión. Este aval habrá de ser depositado igualmente por el promotor que solicitó la reserva de zona en primer lugar en el mismo plazo de tres meses, pudiendo durante ese mismo plazo realizar las modificaciones que considere oportunas en la solicitud previamente presentada. En dicho plazo de tres meses, tanto el primer solicitante como el promotor o promotores en concurrencia deberán presentar una solicitud u oferta de prima para la energía generada por el parque eólico, que se deberá expresar en Euros/kWh producido, y de valor no superior al establecido en el artículo 38.1 del RD 661/2007 (entre 8,43 y 16,40 c€/kWh).

Cerrado el plazo para la presentación de proyectos en concurrencia se reunirá un comité de valoración ad hoc, cuya composición viene regulada en el artículo 15 del RD 1028/2007, y que básicamente aglutina a representantes de diferentes Departamentos de los Ministerios de Industria, Turismo y Comercio, Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, y Fomento con competencias sobre la materia, un representante del Instituto Español de Oceanografía y del Instituto para la Diversificación y Ahorro de Energía (IDAE), y un representante de la Consejería de Industria de cada una de las comunidades y ciudades autónomas que linden con el área eólica marina en cuestión. El Presidente del comité de valoración, que recaerá en el Director General de Política Energética y Minas o en la persona en quien delegue, podrá nombrar, además, a otros miembros representantes de cualquier otro departamento ministerial y/o de la Administración General del Estado o de las comunidades autónomas afectadas, cuando por razones de afectación especial a los mismos lo considere necesario.

Si no existieran proyectos en competencia dentro de una misma área eólica marina y no se superara la capacidad máxima de evacuación dentro de esa área facilitada por REE, el Comité de valoración elevará una propuesta de resolución al Secretario General de Energía de tantas reservas de zonas como hubieran sido solicitadas. Si, por el contrario, se dieran proyectos en competencia o el número de megavatios solicitados excediera la capacidad de evacuación de esa área eólica marina impuesto en el estudio de caracterización (según las recomendaciones de REE), el Comité podrá -mas no estará obligado- convocar una fase de audiencia pública a lo interesados a los efectos de que los solicitantes puedan modificar sus propuestas o presentar una propuesta conjunta eliminando el solapamiento o reduciendo sus potencias hasta el límite máximo establecido. En este caso, los solicitantes no podrán modificar al alza la oferta económica propuesta por cada uno de los solicitantes y, en caso de presentación conjunta, el RD 1028/2007 establece que la oferta económica de dicha propuesta se calculará ponderando las ofertas de los solicitantes iniciales, de acuerdo a su porcentaje de participación en la sociedad o grupo de sociedades promotoras de la propuesta conjunta. En este caso, el porcentaje máximo de ponderación de la oferta más alta será del 75%.

Cerrado, en su caso, el plazo audiencia pública a los interesados, que no podrá prolongarse más de un mes, el Comité decidirá y elevará su propuesta al Secretario General de Energía, quien dictará resolución en el plazo máximo de un mes desde que recibiera la propuesta de resolución procedente del Comité de valoración. La resolución será notificada personalmente a los solicitantes y será publicada en el BOE y en el Boletín Oficinal de la provincia o provincias costeras con el área eólica marina en cuestión. Dicha resolución contendrá, al menos, una indicación del proyecto o proyectos seleccionados, una justificación de dicha selección, así como la atribución de forma expresa de la reserva de zona correspondiente a la poligonal para la cual se presentó el proyecto.

La reserva de zona se otorgará por un plazo máximo de dos años, si bien, de forma excepcional y motivada, dicho plazo de dos meses podrá extenderse por uno más adicional cuando hayan concurrido causas de fuerza mayor o el retraso sea imputable al incorrecto funcionamiento de la Administración; la prórroga deberá ser solicitada y concedida por la DGPEM (previo informe de la antigua Dirección General de Costas, hoy Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar del MMA) antes de la fecha de finalización del plazo máximo de reserva original. La reserva de zona otorgará al peticionario la facultad de llevar  a cabo, de forma exclusiva, las operaciones de investigación necesarias del recurso eólico en la línea poligonal correspondiente a su solicitud, y previa la obtención de la preceptiva concesión de ocupación del dominio público marítimo terrestre, según tendremos ocasión de ver más adelante.

La resolución y notificación del procedimiento de concurrencia otorgará a los solicitantes seleccionados un derecho de acceso a la red de transporte por la potencia que le hubiere sido asignada en dicha resolución. A diferencia de lo que ocurre con los parques eólicos en tierra, aquí sí se produce una reserva de capacidad por parte del gestor de la red de transporte, que garantiza que, en el plazo de ejecución del proyecto, se podrá enganchar a la red y verter la energía generada.

Una vez resuelto el procedimiento de concurrencia, los solicitantes seleccionados que hayan obtenido la reserva de zona deberán depositar un aval adicional al depositado en el momento de la apertura del procedimiento de concurrencia que se acaba de explicar. Este aval adicional será también del uno por ciento del presupuesto del parque para el que se haya obtenido la reserva de zona. Nótese en este sentido que el artículo 18 del RD 1028/2007 establece de forma clara que el importe del aval se calculará sobre el “presupuesto del parque”, lo que parece indicar que al coste de la obra civil, esto es, de la ejecución material del la instalación, habrá que añadir el coste de los aerogeneradores y del resto de infraestructura del parque.

En cualquier caso, los dos avales depositados serán devueltos al promotor una vez el proyecto en cuestión obtenga la preceptiva autorización administrativa. El hecho de que se devuelvan los avales tras la obtención de la autorización administrativa para la instalación no parece casar con la finalidad que, según el párrafo 5º del artículo 18 del propio Real Decreto 1028/2007, tienen dichos avales. De conformidad con el citado párrafo, la Administración podrá ejecutar los avales, entre otros supuestos, en aquellos casos en que el solicitante desista voluntariamente de la tramitación del parque, no responda al depósito del segundo aval o al cumplimiento de la obligación de desmantelamiento de la instalación y restitución del estado del dominio público, así como al pago de multas y sanciones. Pues bien, si el aval ha de ser devuelto al solicitante tras la obtención de la autorización administrativa (esto es, antes incluso de iniciar la ejecución de la instalación eólica marina), ¿cómo tiene previsto ejecutar la Administración ese mismo aval en caso de inobservancia “de la obligación de desmantelamiento de la instalación y restitución del estado del dominio público”? Quizá lo más propio es que se hubiera obligado al promotor a mantener el aval durante toda la vida útil de la instalación (como ocurre en otras regulaciones sectoriales para garantizar la restitución de los terrenos tras la ejecución de determinadas obras en suelo rústico) con la posibilidad, por ejemplo, de ir reduciendo su cuantía de forma gradual. De esta manera la Administración tendría una garantía en caso de incumplimiento de determinadas obligaciones por parte del promotor una vez ejecutada la obra, mientras que este último se vería aliviado de la carga financiera que supone mantener ambos avales durante tanto tiempo. Se trataría esta de una solución intermedia probablemente más acorde con la finalidad del propio aval.

Sea como fuere, con el depósito de este segundo aval se alcanza el aval del dos por ciento del presupuesto del parque, entendiéndose así cumplida la fianza provisional exigida en el punto 1 del artículo 88 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas (la “Ley de Costas”), para garantizar la ejecución de las obras en dominio público costero, así como los avales regulados en los artículos 124 ó 59 bis o, en su caso, 66 bis del RD 1955/2000 (previsto para la solicitud de acceso a la red de transporte o distribución, según sea el caso).

Hay que decir, por último, que el MITC llevará un registro público especial en el que, sin perjuicio de otros registro territoriales, se hará constar, entre otros datos, la identidad de los beneficiarios de las reservas de zona, la fecha de resolución, y demás circunstancias relativas a la reserva de esa zona.

3.5     Obtención de la concesión de ocupación del dominio público marítimo-terrestre para las actividades de investigación en la reserva de zona

Como es sabido, la utilización del dominio público marítimo-terrestre es pública y gratuita para los usos comunes y acordes de aquél, tales como pasear, bañarse, navegar, embarcar y desembarcar, varar, pescar u otros semejantes, siempre y cuando no requieran obras o instalaciones de ningún tipo y que se realicen de acuerdo con las leyes y reglamentos aplicables.

Por contra, los usos que tengan especiales circunstancias de intensidad, peligrosidad o rentabilidad y los que requieran la ejecución de obras e instalaciones sólo podrán ampararse en la previa existencia de reserva, adscripción, autorización y concesión, con sujeción a lo previsto en la propia Ley de Costas. En línea con lo anterior, el artículo 64 de la Ley de Costas requiere que toda ocupación del dominio público marítimo-terrestre estatal con obras o instalaciones no desmontables ha de contar previamente con una concesión administrativa otorgada por la Administración del Estado. Establece la Ley de Costas, además, que la obtención de la citada concesión no exime a su titular de la obtención de cualesquiera otros permisos que pudieran ser exigibles por otras Administraciones públicas en virtud de sus competencias propias.

Pues bien, obtenida la reserva de zona y con carácter previo al comienzo de los trabajos de caracterización eólica de la poligonal obtenida, el titular de la reserva habrá de obtener por parte de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar del MMA la preceptiva concesión para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre, en los términos regulados en la propia Ley de Costas.

Sí establece el RD 1028/2007 que el solicitante no podrá iniciar el trámite para la obtención de la citada concesión hasta que no haya obtenido formalmente la reserva de zona, al objeto de evitar trámites innecesarios por parte de la administración de costas. De la misma manera, establece el artículo 22 del propio Real Decreto que el plazo de validez de la concesión de ocupación del dominio público marítimo-terrestre no podrá exceder de los dos años iniciales de duración de la reserva de zona, tal y como hemos tenido ocasión de ver anteriormente.

Como única observación a este precepto que, en términos generales, nos parece adecuado, cabe simplemente decir que si efectivamente hasta la obtención de la preceptiva concesión no se pueden iniciar los trabajos de caracterización eólica de la zona del dominio público marítimo-terrestre delimitado por la poligonal solicitada, lo cierto es que, en la práctica, dicho plazo de dos años de reserva en exclusiva se va a ver mermado por el tiempo que tarde el MMA en otorgar la preceptiva concesión, plazo este que se puede extender varios meses. De ahí, quizá la posibilidad de extender el plazo de reserva de zona durante un año adicional, tal y como anticipamos anteriormente. Aún así, y en función de la complejidad técnica de los trabajos de caracterización, dicho plazo podría antojarse, en ocasiones, escaso. La experiencia práctica irá confirmando esta hipótesis.

Nótese, por último, que esta concesión es independiente de la que posteriormente habrá de obtener el promotor para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para la implantación de la instalación eólica marina. La concesión aquí regulada es otorgada únicamente a los efectos de llevar a cabo los trabajos de caracterización de la reserva de zona otorgada (esto es, para la implantación de la torre o torres de medición, la instalación metereológica o el puesto de observación necesarios para tal fin), mientras que la segunda de las concesiones habrá de ser otorgada para la ocupación material por los aerogeneradores y demás infraestructura que conforman el parque, a la luz de la declaración de impacto ambiental y de la resolución de autorización administrativa del proyecto, según tendremos ocasión de ver a continuación, así como con previa autorización de la Dirección General de la Marina Mercante cuando pueda verse afectada la seguridad marítima, de la navegación y de la vida humana en el mar. No se podrá otorgar, por tanto, la concesión de ocupación definitiva del dominio público marítimo-terrestre hasta tanto no se hayan obtenido todas estas autorizaciones y requisitos medioambientales.

Nótese por último que, tal y como establece el artículo 66 de la Ley de Costas, el plazo máximo de duración de la concesión para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre nunca podrá exceder de treinta años.

3.6     Autorización administrativa para la implantación del parque eólico marino

Una vez realizados los estudios de investigación necesarios para caracterizar el recurso eólico, y en función de sus resultados y de la viabilidad del proyecto, el promotor deberá solicitar a la DGPEM la preceptiva autorización administrativa de la instalación en los términos del artículo 122 del RD 1955/2000. Dicha solicitud habrá de ser presentada, en cualquier caso, antes de la fecha de finalización de la reserva de zona.

A la solicitud habrá de adjuntarse, entre otra documentación, el anteproyecto de la instalación (con los requisitos definidos en el artículo 8.3 del propio Real Decreto) con tantas separatas como Administraciones públicas, organismos y, en su caso, empresas de servicio público o de servicios de interés general con bienes o servicios a su cargo pudieran verse afectadas por la instalación en su conjunto. Si dicha información ya hubiera sido aportada en la fase de reserva de zona, se deberán aportar las modificaciones y adiciones que fueran procedentes.

En este sentido, establece el artículo 25.1.a) del RD 1028/2007 que cuando la reserva hubiera sido objeto de concurrencia, se podrá modificar a instancia del interesado la superficie solicitada inicialmente y aprobada por la resolución que puso fin a dicho procedimiento. Cuando se trate de un incremento de superficie, dicho cambio deberá ser aprobado necesariamente por el Consejo de Ministros. De la misma manera, prevé el Real Decreto la posibilidad de que la potencia final del parque pudiera variar, si bien siempre dentro de un margen del quince por ciento, y debiendo en todo caso tener la instalación una potencia final instalada superior a 50 MW.

Además, habrá de adjuntarse la solicitud de inclusión de la instalación en el régimen especial regulado en el RD 661/2007 (vulgarmente conocido como REPE), en la que se incluirá la prima necesaria de la energía producida. Lo cierto, sin embargo, es que la posibilidad de solicitar la inclusión de la instalación en el régimen especial sólo podrá darse cuando el Ministro de Industria, Turismo y Comercio, en el ejercicio de las facultades conferidas en el primer apartado de la Disposición final segunda del RD 1028/2007, hubiere autorizado una modificación a la baja (de hasta el veinte por ciento) de la potencia mínima de 50 MW exigida en el segundo párrafo del artículo 2 del propio RD 1028/2007 para autorizar este tipo de instalaciones. Como quedó dicho anteriormente, salvo en estos casos, que probablemente sean excepcionales, los proyectos eólicos marinos deberán tener, como mínimo, 50 MW de potencia, lo que les impide acogerse al denominado régimen especial de generación de energía eléctrica regulado en el RD 661/2007 ex artículo 27.1 de la LSE. En estos casos, tras la solicitud de inclusión en el régimen especial, la DGPEM dictará la preceptiva resolución en la que incluirá la prima que le será de aplicación a esa instalación concreta.

Finalmente, la solicitud de autorización administrativa habrá de adjuntar también el estudio de impacto ambiental del proyecto, de conformidad con el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental. En la medida en que el órgano sustantivo para la tramitación de la autorización administrativa es la DGPEM, el órgano ambiental encargado de tramitar la evaluación de impacto ambiental del proyecto será en todo caso el MMA.

Además, deberá presentarse ante el órgano correspondiente de las delegaciones o Subdelegaciones del Gobierno que dependan funcionalmente del MITC, a efectos de información pública, el estudio de impacto ambiental del proyecto, la documentación adicional o que haya sido modificada respecto de la entregada en el momento de solicitud de la reserva de zona, según se ha comentado anteriormente, y el proyecto para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre.

La solicitud de autorización administrativa se someterá a un único trámite de información pública, que se referirá a la propia autorización, al procedimiento de evaluación de impacto ambiental y a la concesión para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre, lo cual es ciertamente una decisión acertada del legislador en aras a reducir los plazos de otorgamiento de los diferentes permisos y autorizaciones. Como contrapartida, esta previsión exige una mayor coordinación por parte de la Administración y del propio promotor en la tramitación de los citados permisos y autorizaciones para hacer coincidir, en un mismo momento temporal, las fase de información pública de los tres procedimientos.

Por su parte, los trámites de información pública, alegaciones, información a otras Administraciones y resolución no diferirá respecto del resto de instalaciones de generación de energía eléctrica, y se llevarán a cabo con arreglo a lo dispuesto en los artículos 125 a 128 del RD 1955/2000.  De esta forma, la solicitud de autorización administrativa será publicada en el BOE y en el Boletín Oficial de la provincia o provincias afectadas, para que durante el plazo de veinte días se puedan formular alegaciones, plazo que, dada la complejidad técnica de las instalaciones y el gran volumen de documentación que la tramitación de los diferentes permisos acarrea, se antoja ciertamente reducido.

De las alegaciones presentadas, se dará traslado al promotor para que, en el plazo de quince días comunique a la DGPEM lo que estime pertinente. El conjunto de la solicitud administrativa, junto con las alegaciones formuladas, y la respuesta a dichas alegaciones hecha por el solicitante será remitido a las distintas Administraciones, organismos o, en su caso, empresas de servicio público o de servicios de interés general en la parte que la instalación pueda afectar a bienes o derechos a su cargo para que informen del proyecto en un plazo de veinte días. En el supuesto de que las citadas Administraciones, organismos o empresas de servicio público o de interés general no respondieran en el antedicho plazo de veinte días, la DGPEM les volverá a requerir para que, en un plazo improrrogable de diez días, se pronuncien sobre la conformidad u oposición a la instalación. Pasado el plazo de reiteración sin haber recibido la contestación, se entenderá la conformidad de dicha Administración con la autorización de la instalación.

A partir de este momento, la DGPEM pondrá en conocimiento del peticionario el contenido de los informes para que, en el plazo de quince días, preste su conformidad o formule los reparos que estime procedentes. En caso de reparos del peticionario, se trasladarán de vuelta a la Administración, organismo o empresa de servicio público o de interés general que formuló la oposición al objeto de que muestre su conformidad o disconformidad con los reparos formulados por el peticionario en un plazo no superior a quince días. Transcurrido dicho plazo sin recibir contestación, se entenderá la conformidad con la contestación efectuada por el peticionario. Concluida la anterior fase, la DGPEM remitirá el expediente a la Comisión Nacional de Energía a los efectos de que informe el proyecto del peticionario. 

Formalizado el informe de la Comisión Nacional de la Energía, la DGPEM tendrá que esperar hasta que se emita la preceptiva declaración de impacto ambiental del proyecto, sin la cual no podrá resolver. La DGPEM deberá resolver y notificar la resolución en el plazo de cuarenta y cinco días desde la formulación de la declaración de impacto ambiental del proyecto. La resolución deberá publicarse en el BOE y en el Boletín Oficial de la provincia o provincias afectadas, y deberá ser notificada al solicitante, y a todas las Administraciones, organismos públicos y empresas del servicio público o de servicios de interés general que intervinieron o pudieron intervenir en el expediente.

La autorización administrativa deberá expresar el período de tiempo contado a partir de su otorgamiento en el cual deberá ser solicitada la aprobación del proyecto de ejecución, dejando expresa constancia de que se producirá la caducidad del expediente si transcurrido dicho plazo aquella no ha sido solicitada. Cabe, sin embargo, la posibilidad de que el peticionario pueda solicitar una prórroga de dicho plazo por razones justificadas.

La ausencia de resolución expresa de la solicitud de autorización tendrá efectos desestimatorios, abriendo la vía para interponer los correspondientes recursos ante la autoridad competente.

3.7       ¿Es exigible la inscripción en el denominado Registro de pre-asignación de retribución para los parques eólicos marinos regulados por el RD 1028/2007?

Antes de analizar la aprobación del proyecto de ejecución como requisito previo e indispensable para el comienzo de las obras, merece la pena detenerse a analizar, siquiera brevemente, si los parques eólicos marinos han de ser inscritos en el registro de pre-asignación de retribución previsto en el Real Decreto-Ley 6/2009, de 30 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social, para beneficiarse del régimen económico previsto para este tipo de instalaciones.

En mi opinión, la respuesta sólo puede ser negativa, toda vez que, según el artículo 4 del citado Real Decreto-Ley, la inscripción en dicho registro es sólo exigible respecto de las instalaciones de producción de energía eléctrica acogidas al denominado régimen especial (excepto para la energía solar fotovoltaica, que ya contaba con su propio registro, creado por el Real Decreto 1578/2008) y, como quedó explicado con anterioridad, la limitación genérica de los 50 MW para autorizar instalaciones eólicas offshore prevista en el RD 1028/2007 supone la exclusión para este tipo de instalaciones del citado régimen especial, de conformidad con lo previsto en el artículo 27.1 de la LSE y 2.1 del RD 661/2007. Así pues, en opinión de quien suscribe este artículo, la inscripción en el citado registro no debería ser exigible para los parques eólicos marinos.

3.8       Aprobación del proyecto de ejecución de la instalación

De conformidad con el artículo 115 del RD 1955/2000, la construcción de instalaciones de generación eólica marina requiere, al igual que los parques eólicos en tierra, de la aprobación expresa de su proyecto de ejecución.

El proyecto de ejecución se refiere al proyecto concreto, de detalle, de la instalación y sus infraestructuras de evacuación, y su aprobación permite al solicitante iniciar la ejecución material de las obras, sujeto a la obtención de la concesión de ocupación del dominio público marítimo-terrestre.

Al igual que la autorización administrativa, el órgano competente para revisar y, en su caso, aprobar el proyecto de ejecución de la instalación, es la DGPEM. Para ello, una presentada la solicitud, la DGPEM deberá remitir las separatas del proyecto a las distintas Administraciones, organismos o empresas de servicio público o de servicios de interés general afectadas, con bienes y derechos a su cargo, al objeto de que establezcan el condicionado técnico procedente en un plazo no superior a veinte días.

Si las citadas Administraciones, organismos, etc. no contestaran en el plazo de veinte días, la DGPEM les requerirá para que en un plazo adicional improrrogable de diez días muestren su conformidad o disconformidad con el condicionado técnico del proyecto de ejecución, en lo que se refiere al ámbito de su competencia. Transcurrido dicho plazo sin respuesta, la DGPEM entenderá que se aprueba el condicionado propuesto por el promotor en el proyecto de ejecución.

Caso de que se estableciera algún tipo de condicionado por las Administraciones y organismos consultados, serán notificados al promotor a los efectos de que estime lo que considere oportuno. Al igual que ocurría con la autorización administrativa, las alegaciones formuladas por el promotor, en su caso, serán remitidas a la Administración, organismo o empresa de servicio públicos o de interés general que formuló el condicionado a los efectos de que se adhiera a las alegaciones o mantenga el condicionado, tras lo cual la DGPEM deberá resolver.

El plazo máximo para la aprobación del proyecto de ejecución será de tres meses, considerándose en este caso el silencio de la Administración como negativo también, pudiendo interponerse a partir de dicho momento el correspondiente recurso ante la autoridad competente.

3.9       Acta de puesta en servicio de la instalación e inscripción de la instalación eólica marina en el Registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica

Ejecutada la instalación, únicamente restaría obtener su acta de puesta en servicio. Para ello, el promotor deberá solicitarla ante la DGPEM. A la solicitud habrá que adjuntar el certificado final de obra suscrito por técnico competente en el que conste que la instalación se ha ejecutado de acuerdo con las especificaciones contenidas en el proyecto de ejecución aprobado, así como en la reglamentación técnica aplicable.

Obtenida el acta de puesta en servicio definitiva de la instalación, y de conformidad con la Disposición adicional primera del RD 1028/2007, la instalación deberá inscribirse en la sección primera (régimen ordinario) o segunda (régimen especial) del Registro Administrativo de Instalaciones de Producción de Energía Eléctrica, según proceda, con una anotación al margen en la que se determine la prima que podrán percibir por la energía producida.

3.10     Transmisión, modificación y cierre de instalaciones eólicas marinas

Las autorizaciones y demás requisitos administrativos necesarios para la transmisión, modificación y cierre de parques eólicos marinos se regirá por lo dispuesto en el RD 1955/200.

4. Conclusiones

Si bien es cierto que el RD 1028/2007 ha contribuido y va a seguir contribuyendo al despegue de una tecnología inédita en nuestro país hasta la fecha, como es la eólica marina, también lo es que, tras la larga gestación de este texto normativo, se podrían haber pulido algunas imperfecciones -sobre en la simplificación de la tramitación administrativa- que ya puso de manifiesto, entre otros, la Comisión Nacional de Energía en su informe sobre el proyecto del Real Decreto 1028/2007[5].

En efecto, las previsiones más optimistas de productores y Administración es que la tramitación administrativa, al menos de los primeros parques eólicos marinos, en los que no existe caracterización del área eólica marina, se retrase, al menos tres o cuatro años. Recordemos que sólo después de la caracterización del área eólica marina, el peticionario podrá obtener de la DGPEM la preceptiva reserva de zona. A su vez, sólo después de haber obtenido la reserva de zona, se podrá solicitar y obtener la concesión necesaria para ocupar el dominio público marítimo-terrestre para implantar las estaciones de medida que permitan hacer la caracterización del recurso eólico en la línea poligonal solicitada dentro del área eólica marina en cuestión. Por último, sólo tras la caracterización del recurso eólico estará el promotor en situación de solicitar la autorización administrativa del proyecto y, conjuntamente, o en un momento posterior, la aprobación del proyecto de ejecución que es lo que le permita iniciar la construcción. No hay que olvidar tampoco que, para el otorgamiento de la autorización administrativa y de la concesión de ocupación del dominio público marítimo-terrestre definitiva es preceptiva una evaluación de impacto ambiental, cuya tramitación, en la práctica, podría demorarse no menos de medio año.

En definitiva, un iter administrativo complejo, donde, si bien se ha dotado al promotor de un marco estable con una mayor seguridad jurídica dada fundamentalmente por una clara distribución de competencias entre los distintos órganos de la Administración central con competencias sobre la materia (fundamentalmente, los Ministerios de Industria, Turismo y Comercio, Medio Ambiente y Fomento),  también supone un largo camino, con plazos para la resolución de los diferentes permisos en ocasiones excesivamente largos, lo que, sin duda, se podría haber evitado en aras de una mayor celeridad en la tramitación administrativa de este tipo de instalaciones.

Todo ello, además, en aparente contradicción con las más recientes recomendaciones de la Comisión Europea que, a través del proyecto COD (Concerted Action for Offshore Wind Deployment), viene defendiendo una simplificación por parte de los Estados miembros de los procedimientos administrativos para la implantación de este tipo de proyectos con la finalidad primordial de favorecer el despegue de una tecnología que, sin duda, está y va a seguir favoreciendo el desarrollo del sector, y va a contribuir de manera decisiva en la reducción de emisiones de contaminantes a la atmósfera (especialmente de gases de efecto invernadero) y, con ello, a la meta común cada vez más demandada por los Estados miembros y por la comunidad internacional en general de un medio ambiente más sano y de un desarrollo económico más sostenible.

[1] COM(96) 576 final.

[2] COM(97) 599 final.

[3] Aprobado el 12 de julio de 2007 (nº de expediente 1373/2007).

[4] Cuya elaboración se ha sujetado a lo dispuesto en la Ley 9/2006, de 28 de junio, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente. La memoria ambiental del estudio fue aprobada mediante Resolución conjunta de la Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y del Cambio Climático, de la Secretaría General de la Energía, de la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad, y de la Secretaría General de Pesca Marítima de 5 de marzo de 2008.

[5] Aprobado por su Consejo de Administración en su sesión de 23 de febrero de 2006 (Informe 5/2006).