Novedades en la normativa de Prevención de Riesgos Laborales: nuevas obligaciones desde el 30 de abril y el 14 de junio de 2004
Expansión, 12/05/2004
1. Antecedentes
La Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, supuso un hito en la regulación de la prevención de riesgos laborales en España, ya que significó la adecuación de nuestra normativa a la legislación comunitaria sobre seguridad y salud en el trabajo. Desde su entrada en vigor, la Ley 31/1995 no había sufrido ninguna modificación sustantiva de fondo a pesar de que, en los últimos tiempos, se venía constatando la existencia de un importante problema en la prevención de riesgos laborales, como era la subsistencia de un elevado número de accidentes de trabajo. Los análisis que se realizaban en materia de prevención de riesgos laborales coincidían en señalar que el cumplimiento de la normativa era, en buena parte de los casos, más meramente documental que realmente efectivo.
Con este punto de partida, la Mesa de Diálogo Social en materia de Prevención de Riesgos Laborales (integrada por el Gobierno, las organizaciones empresariales CEOE y CEPYME y los Sindicatos UGT y CCOO) alcanzó una serie de acuerdos que, posteriormente, fueron refrendados por la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. El resultado de la aplicación parcial de aquellos acuerdos es la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de Riesgos Laborales (que entró en vigor el 14 de diciembre de 2003) y el Real Decreto 171/2004, de 30 de enero, por el que se desarrolla el artículo 24 de la Ley 31/1995, en materia de coordinación de actividades empresariales (que entra en vigor el 30 de abril de 2004).
La Ley 54/2003, en su Exposición de Motivos, subraya la función desarrollada por la Ley 31/1995, que dotó “a España de un marco homologable en esta materia a la política común de seguridad y salud en el trabajo de la Unión Europea y a las políticas desarrolladas por sus Estados miembros”, pero también señala las deficiencias detectadas, en particular “el cumplimiento más formal que eficiente de la normativa” y “una falta de adecuación de la normativa de prevención de riesgos laborales a las nuevas formas de organización del trabajo, en especial en las diversas formas de subcontratación y en el sector de la construcción”.
Por ello, la Ley 54/2003 se plantea como objetivos básicos los siguientes:
a) Combatir activamente la siniestrabilidad laboral;
b) Fomentar una cultura de prevención de riesgos en el trabajo, que asegure el cumplimiento efectivo y real de las obligaciones preventivas y excluya el cumplimiento meramente formal o documental de tales obligaciones;
c) Integrar la prevención de riesgos laborales en la gestión de la empresa; y
d) Mejorar el control del cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales, adecuando las normas sancionadoras y reforzando la función de vigilancia y control de la Inspección de Trabajo.
Con el fin de cumplir estos objetivos, sin duda ambiciosos, la Ley 54/2003 modifica dos cuerpos legislativos: de un lado, la Ley 31/1995 (norma sustantiva que sirve de base a todo el edificio jurídico existente en materia de prevención de riesgos laborales) y, de otro, el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social -usualmente conocida como LISOS- (norma sancionadora que tipifica, gradúa y cuantifica las infracciones que pueden imponerse por vulneración de la normativa laboral).
2.1. Modificaciones de la Ley 31/1995
Las principales modificaciones que la Ley 54/2003 ha introducido en la Ley 31/1995 son:
a) Colaboración con la Inspección de Trabajo: los Funcionarios del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo y de las Comunidades Autónomas garantizarán la colaboración pericial y el asesoramiento técnico a la Inspección de Trabajo en materia de prevención de riesgos laborales. Estos Funcionarios podrán incluso desempeñar funciones de aseguramiento y comprobación de las condiciones de seguridad en los centros de trabajo, teniendo capacidad de requerimiento. Asimismo, debe destacarse que, cuando de estas actuaciones de comprobación se deduzca la existencia de una infracción, y siempre que haya mediado un requerimiento previo, el Funcionario actuante podrá remitir un informe a la Inspección de Trabajo con los hechos comprobados a los efectos de levantar, si procediera, un acta de infracción. Los hechos advertidos en las actuaciones de comprobación de las condiciones de seguridad y salud que sean recogidos en el informe tendrán presunción de certeza.
b) Integración de la prevención de riesgos laborales en la empresa: la finalidad de la modificación es que la prevención de riesgos laborales se integre en el sistema general de gestión de empresa, tanto en el conjunto de actividades como en todos los niveles jerárquicos. Con este objetivo, se regula la implantación y aplicación de un Plan de Prevención de Riesgos Laborales que deberá incluir la estructura organizativa, las responsabilidades, las funciones, las prácticas, los procedimientos y los recursos necesarios para la acción preventiva. A este respecto, se concede de plazo hasta el 14 de junio de 2004 para formalizar por escrito este Plan de Prevención de Riesgos Laborales, aunque lo cierto es que esta obligación ya existía anteriormente en el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero. La Evaluación de los Riesgos Laborales y la Planificación de la Actividad Preventiva se configuran como los instrumentos esenciales para la gestión y aplicación del Plan de Prevención de Riesgos: la Evaluación de los Riesgos Laborales debe analizar, con carácter general, la naturaleza de la actividad y las características de los puestos de trabajo existentes y de los trabajadores que deban desempeñarlos, así como cualquier otra actividad que deba desarrollarse de conformidad con la normativa de riesgos específicos y actividades de especial peligrosidad; por su parte, la Planificación de la Actividad Preventiva tiene por objeto eliminar, reducir o controlar los riesgos que hubiera puesto de manifiesto la Evaluación de Riesgos Laborales. Estas actividades preventivas deberán detallar el plazo de actuación, la designación de responsables y los recursos humanos y materiales necesarios para su ejecución, estando las empresas obligadas a realizar un seguimiento continuo de tales actividades preventivas.
c) Coordinación de actividades empresariales: se explicita la obligación de desarrollo reglamentario del artículo 24 de la Ley 31/1995 (que regula la coordinación de actividades empresariales en materia de prevención de riesgos laborales), que, finalmente, se ha llevado a cabo mediante el Real Decreto 171/2004, que se analizará más adelante.
d) Organización de recursos para las actividades preventivas: los recursos preventivos son supervisores de seguridad, cuya presencia en los centros de trabajo es necesaria en los siguientes supuestos: (i) cuando los riesgos puedan agravarse o modificarse en el desarrollo de la actividad que hagan preciso el control de la correcta aplicación de los métodos de trabajo; (ii) cuando se realicen actividades o procesos reglamentariamente considerados como peligrosos o con riesgos especiales; y (iii) cuando lo requiera la Inspección de Trabajo debido a las condiciones de trabajo detectadas. Los recursos preventivos podrán ser trabajadores designados por la empresa o miembros del servicio de prevención propio o ajeno de la empresa. Estos recursos preventivos deberán tener la capacidad, medios y número suficientes para la vigilancia del cumplimiento de las actividades preventivas, debiendo permanecer en el centro de trabajo por el tiempo que se mantenga la situación que determinó su presencia. Asimismo, la Ley 54/2003 regula expresamente la presencia de recursos preventivos en las obras de construcción; esta presencia será aplicable a cada contratista que participe en la obra. En las obras de construcción, la presencia de los recursos será imprescindible cuando se desarrollen trabajos con riesgos especiales y tendrá por objeto vigilar el cumplimiento y la eficacia de las medidas del Plan de Seguridad y Salud en el trabajo.
e) Competencias del Comité de Seguridad y Salud: este Comité es un órgano paritario formado por representantes de la empresa y de los trabajadores. La Ley 54/2003 amplia las competencias de este órgano en materia de prevención de riesgos laborales y exige que, antes de su puesta en práctica, se debatan en su seno, entre otros asuntos, el Plan de Prevención de Riesgos Laborales, la Evaluación de los Riesgos Laborales y la Planificación de la Actividad Preventiva.
f) Reforzamiento de la vigilancia y del control del cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales: los requerimientos efectuados por los Funcionarios del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo y de las Comunidades Autónomas mencionados anteriormente se practicarán con iguales requisitos y efectos que los realizados por los Inspectores de Trabajo, pudiéndose reflejar tales requerimientos en el Libro de Visitas.
2.2. Modificaciones de la LISOS
Otro de los cuerpos legislativos modificados por la Ley 54/2003 es la LISOS. La intención de la Ley 54/2003 ha sido adecuar la normativa sancionadora contenida en la LISOS a las nuevas obligaciones establecidas en materia de prevención de riesgos laborales, de forma que la LISOS incluyese específicamente como infracciones laborales el incumplimiento de tales obligaciones. En este sentido, debe recordarse que las infracciones en materia de prevención de riesgos laborales se sancionan con multas de 30,05 a 1.502,53 Euros (para las infracciones leves), de 1.502,54 a 30.050,61 Euros (para las infracciones graves) y de 30.050,62 a 601.012,10 Euros (para las infracciones muy graves). Con carácter general, debe subrayarse el hecho de que la Ley 54/2003 incluye a los empresarios titulares de centros de trabajo como posibles sujetos responsables de infracciones laborales. En relación con la tipificación de las nuevas infracciones laborales incluidas en la LISOS, las principales son:
a) Nuevas infracciones graves en materia de prevención de riesgos laborales: (i) no integrar la prevención de riesgos laborales en la empresa a través de la implantación y aplicación de un Plan de Prevención de Riesgos Laborales, no llevar a cabo las Evaluaciones de Riesgos Laborales y, en su caso, sus actualizaciones y revisiones o no realizar las actividades de prevención que hicieran necesarias los resultados de las Evaluaciones de Riesgos Laborales; (ii) no efectuar la Planificación de la Actividad Preventiva o no realizar su seguimiento; (iii) no adoptar el empresario titular del centro de trabajo las medidas necesarias para garantizar que las otras empresas que desarrollan su actividad en el centro de trabajo reciban la información y las instrucciones adecuadas en materia de prevención de riesgos laborales; (iv) no dotar a los recursos preventivos con los medios necesarios; (v) la falta de presencia de los recursos preventivos cuando sea preceptivo o el incumplimiento de las obligaciones derivadas de su presencia; (vi) no facilitar a los trabajadores designados la documentación e información necesarias en materia de prevención de riesgos laborales; (vii) incumplir obligaciones derivadas de las actividades de personas o entidades que desarrollen la auditoria del sistema de prevención de riesgos o acreditadas para desarrollar y certificar formación en materia de prevención de riesgos laborales; y (viii) permitir las empresas usuarias de empresas de trabajo temporal el inicio de la prestación de un trabajador sin tener constancia documental de que ha recibido información y formación en materia de prevención de riesgos laborales y de que tiene un estado de salud compatible con su puesto de trabajo.
b) Nuevas infracciones graves en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de las obras de construcción: (i) incumplir la obligación de elaborar el Plan de Seguridad y Salud o cuando carezca de contenido real o adecuado a las características particulares; y (ii) no realizar el seguimiento del Plan de Seguridad y Salud.
c) Nuevas infracciones graves en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de las obras de construcción y en relación específicamente con los promotores: (i) no designar coordinadores de seguridad y salud cuando sea preceptivo; (ii) incumplir la obligación de elaborar el Estudio de Seguridad y Salud, cuando sea preceptivo, o cuando presente carencias significativas y graves; (iii) no adoptar las medidas para garantizar que los empresarios que desarrollan actividades en la obra reciban la información y las instrucciones adecuadas sobre los riesgos y las medidas de protección, prevención y emergencia; (iv) la falta de presencia, dedicación o actividad en las obras de los coordinadores de seguridad y salud; y (v) el incumplimiento de las obligaciones de los coordinadores de seguridad y salud cuando tales incumplimientos puedan tener repercusión grave en la seguridad y salud en la obra.
d) Nuevas infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales: (i) no adoptar el promotor o empresario titular del centro de trabajo las medidas necesarias para garantizar que las otras empresas que desarrollan su actividad en el centro reciban la información y las instrucciones adecuadas en materia de prevención de riesgos laborales, cuando se trate de actividades peligrosas o con riesgos especiales; (ii) la falta de presencia de recursos preventivos cuando sea preceptivo o el incumplimiento de las obligaciones derivadas de su presencia, cuando se trate de actividades peligrosas o con riesgos especiales; (iii) la alteración o falseamiento del contenido del informe por las personas o entidades que desarrollen la auditoria del sistema de prevención de riesgos; y (iv) la suscripción de pactos que tengan por objeto la elusión, en fraude de ley, de la responsabilidad solidaria de la empresa principal con los contratistas en materia de prevención de riesgos laborales. Además, este tipo de pactos también serán nulos.
3. El Real Decreto 171/2004, de 30 de enero, por el que se desarrolla el artículo 24 de la Ley 31/1995, en materia de coordinación de actividades empresariales.
El Real Decreto 171/2004 da cumplimiento al mandato que ha impuesto la Ley 54/2003 de desarrollar reglamentariamente el artículo 24 de la Ley 31/1995 (que regula la coordinación de actividades empresariales en materia de prevención de riesgos laborales). La necesidad de desarrollar el mencionado artículo 24 fue ya objeto de un acuerdo entre los agentes sociales, reunidos en la Mesa de Diálogo Social en materia de Prevención de Riesgos Laborales, y con esa finalidad establecieron unos criterios comunes y consideraciones generales. Estos criterios y consideraciones han servido de base a este Real Decreto 171/2004, que entra en vigor el 30 de abril de 2004.
El Real Decreto 171/2004 pretende, y así lo expresa su Exposición de Motivos, “establecer las disposiciones mínimas que los diferentes empresarios que coinciden en un mismo centro de trabajo habrán de poner en práctica para prevenir los riesgos laborales derivados de la concurrencia de actividades empresariales y, por tanto, para que esta concurrencia no repercuta en la seguridad y la salud de los trabajadores concurrentes”. Por tanto, es claro que este Real Decreto 171/2004 se configura como una norma de mínimos que las empresas podrán completar de acuerdo con sus necesidades específicas.
Tres son los supuestos que aborda en Real Decreto 171/2004 con el fin de regular la coordinación de actividades empresariales:
a) Concurrencia de trabajadores de varias empresas en un mismo centro de trabajo: existe un deber de cooperación entre todas las empresas concurrentes cuando en un mismo centro de trabajo desarrollan su actividad trabajadores de dos o más empresas. Este deber de cooperación es aplicable a todas las empresas y trabajadores autónomos concurrentes, existan o no relaciones jurídicas entre ellos. Este deber de cooperación se manifiesta en la obligación que tienen las empresas de darse información recíproca sobre los riesgos específicos con anterioridad al inicio de la actividad (o cuando se produzca un cambio relevante o una emergencia). Esta información recíproca se entregará por escrito cuando alguna de las empresas genere riesgos calificados como graves o muy graves. En todo caso, la información proporcionada deberá tomarse en consideración en la Evaluación de Riesgos Laborales y en la Planificación de la Actividad Preventiva.
b) Concurrencia de trabajadores de varias empresas en un centro de trabajo del que un empresario es el titular: el empresario titular debe informar a los otros empresarios concurrentes de los riesgos propios del centro de trabajo y de las medidas de prevención y de emergencia. Asimismo, el empresario titular debe dar instrucciones a los empresarios concurrentes sobre la prevención de riesgos laborales y las medidas de emergencia. Tanto la información como las instrucciones deberán proporcionarse con anterioridad al inicio de la actividad o cuando se produzca un cambio relevante y deberán facilitarse por el empresario titular por escrito cuando los riesgos del centro de trabajo sean graves o muy graves. Por su parte, las empresas concurrentes deberán tener en cuenta la información facilitada en su Evaluación de Riesgos Laborales y en su Planificación de la Actividad Preventiva y deberán cumplir las instrucciones recibidas. Estas empresas concurrentes también deberán comunicar a sus trabajadores la información e instrucciones recibidas.
c) Concurrencia de trabajadores de varias empresas en un centro de trabajo cuando existe un empresario principal: el empresario principal, además de cumplir las obligaciones citadas anteriormente, deberá vigilar el cumplimiento de la normativa en materia de prevención de riesgos laborales por los subcontratistas. Asimismo, el empresario principal exigirá a los subcontratistas que le acrediten por escrito que han realizado la Evaluación de Riesgos Laborales y la Planificación de la Actividad Preventiva y que han cumplido sus obligaciones en materia de información y formación respecto de sus trabajadores. Por último, el empresario principal deberá comprobar que las empresas contratistas y subcontratistas concurrentes en su centro de trabajo han establecido los necesarios medios de coordinación.
Por otro lado, el Real Decreto 171/2004 establece una relación no exhaustiva de los medios de coordinación que las empresas concurrentes en un centro de trabajo podrían establecer. Las medidas contenidas en esta relación son: el intercambio de comunicación e información, la celebración de reuniones periódicas, las reuniones conjuntas de los comités de seguridad y salud, la impartición de instrucciones, el establecimiento conjunto de medidas específicas de prevención de los riesgos específicos, la presencia en el centro de trabajo de los recursos preventivos y la designación de una o más personas encargadas de la coordinación de las actividades preventivas.
Por último, el Real Decreto 171/2004 refuerza las competencias de los órganos unitarios de representación de los trabajadores en materia de prevención de riesgos laborales y establece que los delegados de prevención -o, en su defecto, los representantes legales de los trabajadores- (i) serán informados cuando se concierte un contrato de prestación de obras o servicios; (ii) serán consultados sobre la organización del trabajo en el centro de trabajo donde existan empresas concurrentes; y (iii) podrán acompañar a los Inspectores de Trabajo en las visitas que lleven a cabo, realizar visitas al centro de trabajo para ejercer una labor de vigilancia y control de las condiciones de trabajo, recabar de su empresa la adopción de medidas para la coordinación de actividades preventivas y dirigirse a las personas encargadas de la coordinación de actividades preventivas para proponer medidas para la prevención de los riesgos existentes en el centro de trabajo.
4. Conclusiones
Con carácter general, la reforma de la normativa en materia de prevención de riesgos laborales introducida por la Ley 54/2003 y por el Real Decreto 171/2004 puede sintetizarse en las siguientes conclusiones:
a) Se trata de una reforma legal en principio necesaria, tal y como pone de manifiesto el número de accidentes de trabajo que se producen en España.
b) La orientación general de la reforma legal es positiva, puesto que trata de dar solución a dos problemas básicos de la prevención de riesgos laborales en España: la falta de cultura preventiva en buena parte de las actividades (incluso en aquellas de riesgo) y el cumplimiento meramente formal de las obligaciones preventivas.
c) Sin embargo, las carencias en materia de prevención de riesgos laborales no son una cuestión que pueda solventarse con una mera reforma legal, por importante que ésta sea. Únicamente una integración real de la prevención de riesgos laborales en la cultura y en la organización empresarial (como pretende la reforma legal) podrá conseguir una verdadera mejora en la materia y para ello será imprescindible una labor de concienciación de los empresarios, por supuesto, pero también de los propios trabajadores.
d) Por ello, sólo el tiempo dirá si esta reforma legal se configura como un instrumento útil para obtener los resultados deseados o si, por el contrario, el contexto cultural que rodea la prevención de riesgos laborales hace que esta reforma legal se vea en el futuro como insuficiente.