La nueva responsabilidad medioambiental (II)

2008 Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, n.º 245


6.  POTESTADES Y OBLIGACIONES DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN MATERIA DE PREVENCIÓN, EVITACIÓN Y REPARACIÓN.

Una de las características más reseñables de esta Ley es el marcado carácter administrativo del nuevo régimen de responsabilidad, al corresponder a las administraciones públicas hacer cumplir esta Ley. En concreto, los artículos 18 y 21 de la Ley facultan a las Administraciones competentes (Estado o comunidades autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias) para exigir la adopción de medidas tendentes a garantizar la prevención, evitación y reparación de los daños ambientales.

En lo que se refiere específicamente a las medidas tendentes a garantizar la prevención y evitación de nuevos daños, el artículo 18 de la LRM inviste a la administración de una serie de potestades cuando ésta considere que existe bien una amenaza de daños que deben prevenirse, bien la producción de nuevos daños que deben evitarse.

Estas potestades se concretan en cuatro decisiones que la administración competente estará facultada a adoptar. En primer lugar, con la mera aparición de indicios de la existencia de una amenaza de producción de daño medioambiental, se le podrá exigir al operador que facilite cuanta información esté a su disposición relativa a la propia amenaza con el fin de prevenir su materialización. En segundo lugar, y, se entiende, una vez advertido el alcance aproximado de la amenaza de producción del daño, se le podrá exigir al operador la adopción de las medidas oportunas tendentes a garantizar la prevención y evitación de nuevos daños, así como a requerir su cumplimiento. En tercer lugar, la administración competente puede emitir órdenes concretas y obligatorias en referencia a las medidas de prevención y evitación. Tales órdenes podrán consistir, por ejemplo, en el tipo de medida a tomar, en su intensidad, su duración o cualquier otro aspecto referente a aquéllas que garantice, a juicio de la administración, una mejor prevención y evitación de los daños medioambientales; asimismo, podrá requerírsele al operador a fin de que deje sin efecto alguna de las medidas que ya haya adoptado. En cuarto y último lugar, se otorga a la administración pública la potestad de ejecución subsidiaria de las medidas de prevención y evitación, aunque, eso sí, sometiéndola a la concurrencia de las circunstancias previstas en los artículos 23 y 47, que analizaremos más adelante.

En lo que a las medidas de reparación se refiere, la Ley prevé que la administración competente puede concretar sus facultades en cinco tipos de decisiones.

Así, además de las facultades de exigencia de información, suministro de instrucciones de obligado cumplimiento y ejecución subsidiaria de las medidas, que coinciden todas ellas con las reservadas ope legis a la administración para la adopción de las medidas de prevención y evitación, la Ley añade dos facultades específicas para el caso de las medidas de reparación.

En primer lugar, la administración competente puede, indistintamente, adoptar o exigir al operador la adopción inmediata de medidas de carácter urgente que hagan frente al factor perjudicial que haya provocado el daño medioambiental, esto es, que controlen, contengan o eliminen estos factores lesivos de forma que limite o impida mayores daños. Llegados a este punto, conviene recordar que el objeto de las medidas de evitación es limitar e impedir mayores daños medioambientales, controlando, conteniendo y eliminando los factores que han originado el daño, o haciendo frente a ellos de cualquier manera. A la vista de lo expuesto, es evidente que en ocasiones la línea divisoria que separa las medidas de evitación y de reparación no es clara. Asimismo, en segundo lugar, podrá serle exigido al operador la adopción de las medidas reparadoras de conformidad con los criterios establecidos en el Anexo II.

Conviene apuntar, que el ejercicio de las potestades administrativas en materia de prevención, evitación y reparación puede realizarse en cualquier momento, aunque se condiciona a la emisión, por parte de la autoridad competente, de una resolución motivada respetando, en todo caso, lo establecido en el capítulo VI de la Ley respecto del procedimiento de exigencia de responsabilidad medioambiental del que nos ocuparemos más adelante al tratar las disposiciones de naturaleza procedimental. La motivación exigida no viene más que a concretar el mandato genérico sobre la motivación de los actos administrativos previsto en el artículo 54 de la Ley 30/1992.

Pero además, la administración tendrá la potestad de ejecutar por sí misma las medidas de prevención, de evitación o de reparación a costa del operador responsable, en los supuestos enunciados en el artículo 23, referidos a situaciones en las que no se haya podido identificar al responsable o que, habida cuenta de la magnitud del daño, se requiera una intervención pública. Y ello, sin perjuicio de la ejecución subsidiaria prevista en el artículo 47, para los casos de incumplimiento de las resoluciones que impongan el deber de realizar las medidas ambientales. Conviene adelantar que, en estos casos en que la administración, en uso de las facultades que le otorga la Ley, ejecute por sí misma las medidas de prevención, evitación o reparación, podrá exigir del operador la recuperación de los costes en que haya incurrido en el plazo de cinco años.

Finalmente, el legislador habilita a las administraciones para ocupar bienes de titularidad privada cuando la adopción de medidas de prevención, evitación o reparación así lo aconsejen, declarando la Disposición adicional sexta de interés social la ocupación temporal de esos bienes.

Para cerrar este bloque, debe hacerse especial referencia a las obligaciones exigidas a las administraciones públicas, entre las que destacan la obligación de facilitar al Ministerio de Medio Ambiente los datos e información recogidos en el Anexo VI para el adecuado cumplimiento de las obligaciones establecidas en la normativa comunitaria aplicable y la obligación de auxiliar al Ministerio Fiscal, según ya hemos comentado.

7.  GARANTÍAS FINANCIERAS

La creación de un sistema de garantías no ha sido un tema pacífico a lo largo de la tramitación de la Directiva 2004/35/CE. En un principio se barajó la posibilidad de que los Estados miembros fueran responsables subsidiarios de los costes de reparación causados por daños medioambientales y, posteriormente, se propuso el establecimiento de garantías financieras obligatorias. Sin embargo, en su redacción final, la Directiva 2004/35/CE se limitó a establecer la obligatoriedad de los Estados miembros de adoptar medidas para fomentar el desarrollo, por parte de los operadores económicos y financieros correspondientes, de mercados e instrumentos de garantía financiera, incluyendo mecanismos financieros en caso de insolvencia, o con el fin de que los operadores puedan recurrir a garantías financieras para hacer frente a sus responsabilidades por eventuales riesgos o daños medioambientales. Por tanto, el carácter obligatorio de las garantías financieras no es una exigencia incluida en la Directiva 2004/35/CE.

A nivel nacional, el Estado español ha incorporado a su ordenamiento un sistema de garantías obligatorio para que los operadores de aquellas actividades del Anexo III cubran sus daños a través de un seguro, un aval financiero o una provisión de fondos. La finalidad de las garantías financieras es garantizar que el coste derivado de las medidas de prevención, evitación y reparación del daño medioambiental sea efectivamente satisfecho por el obligado a ello. Junto con lo anterior, el seguro servirá para que las empresas no se puedan declarar insolventes, para que el daño quede reparado y para que el pago de las indemnizaciones no provoque cierres empresariales.

Concretamente, el artículo 26 establece hasta tres modalidades de garantías financieras, las cuales podrán constituirse entre sí alternativa o complementariamente. Éstas son: (i) la suscripción de una póliza de seguro con una entidad autorizada para operar en España; (ii) la obtención de un aval, concedido también por una entidad financiera autorizada a operar en España; y (iii) la constitución de una reserva técnica mediante la dotación de un fondo ad hoc para responder de los eventuales daños medioambientales de la actividad con materialización en inversiones financieras respaldadas por el sector público.

Sea cuál fuere la opción escogida, el legislador español prescribe que la cobertura de la garantía financiera en ningún caso podrá exceder los veinte millones de euros. Esta limitación se ha fijado al objeto de evitar posibles rechazos de las aseguradoras a suscribir pólizas por cuantías más elevadas. Pero es importante remarcar que dicha limitación de la cuantía es exclusiva para el seguro, toda vez que no será extensible para el daño causado. Como ya se ha puesto de manifiesto, la responsabilidad medioambiental es ilimitada, por tanto si el coste de la reparación del daño causado superase los veinte millones de euros, el excedente deberá ser sufragado por el causante del daño.

Además, se permite la fijación de un sublímite máximo para las obligaciones de prevención y de evitación -que habrá de ser, al menos, del 10% de la cuantía garantizada que en cada caso se fije- y que las partes acuerden una franquicia del 0,5% de la cuantía a garantizar a cargo del operador.

Quedan exentos de la obligación de constituir las garantías, los operadores que desarrollen actividades del Anexo III susceptibles de ocasionar un daño cuya reparación se evalúe por un cantidad inferior a los 300.000 euros y aquellos otros en los que la reparación de los daños esté comprendida entre los 300.000 y 2.000.000 euros, siempre que acrediten, en este último caso, estar adheridos, con carácter permanente, a un sistema de gestión y auditoría ambiental (EMAS o UNE-EN ISO 14001:1996). Esta exención se hace también extensible a las actividades que utilicen los productos fitosanitarios y biocidas con fines agropecuarios y forestales.

El mayor problema para la implantación de este sistema de garantía reside en la necesidad de desarrollar un modelo que permita calibrar la cobertura de la garantía que debe ser contratada. A tal fin, el modelo deberá medir correctamente el nivel de riesgo de cada empresa y cuantificar los eventuales daños que puede generar su actividad.

El Ministerio de Medio Ambiente ya ha encargado a la empresa pública Tecnologías y Servicios Agrarios, S.A. (Tragsatec) la creación de un instrumento que permita medir los riesgos inherentes a cada una de las industrias. A tal fin, Tragsatec ya ha realizado pruebas piloto en explotaciones agrarias e industriales al objeto de perfeccionar el método de cálculo de la biodiversidad.

En cualquier caso, el sistema de garantías no estará disponible hasta la aprobación de la Orden Ministerial por la que se regule la aplicación del sistema de garantías, norma que según dispone la Disposición final cuarta de la Ley, no se publicará antes del 30 de abril de 2010.

En coherencia con lo expuesto, la nueva Ley se aplicará como mínimo durante los dos primeros años y medio sin contar con un instrumento financiero que permita de forma efectiva responder a las eventuales responsabilidades ambientales. Hasta esa fecha, la única solución que puede plantearse para las empresas pasa necesariamente por cubrir los potenciales daños medioambientales a través del Pool de Riesgos Medioambientales, Agrupación de Interés Económico constituida para administrar un convenio de correaseguro que permite la suscripción conjunta de los riesgos medioambientales.

Sin embargo, la disponibilidad de garantías financieras que ofrece en la actualidad cualquier mercado asegurador, incluyendo a aquéllos más evolucionados, es particularmente limitada y se ofrece de forma muy selectiva.

La duda que se plantea ahora es si la aplicación de los nuevos instrumentos financieros podrá suplir las deficiencias del mercado español de seguros ambientales. A este respecto, conviene señalar que la puesta en funcionamiento de las nuevas garantías dependerá en gran medida de diversos factores como son la seguridad jurídica y la fiabilidad e idoneidad de las herramientas de evaluación que se desarrollen en aplicación de esta norma.

Una incorrecta aplicación del nuevo sistema obligatorio de garantías conllevará graves consecuencias para la industria española. En efecto, la falta de un completo estudio de disponibilidad de costes y, sobre todo, la inaccesibilidad a los mecanismos de garantía financiera para las empresas que entren en el ámbito de aplicación de la norma sumado a la obligatoria constitución de garantías que aseguren los riesgos ambientales puede, llegado el momento de su aplicación, impedir de facto que determinadas empresas puedan seguir operando.

Si bien es cierto que va a resultar difícil delimitar la responsabilidad por daños a bienes cuyo valor puede llegar a ser incalculable, como es, a título de ejemplo, el estado “favorable de conservación de las especies y los hábitats”, según se define en la propia Ley, ello no debe conducir irremediablemente a que las empresas se vean obligadas a suscribir pólizas multimillonarias que garanticen una responsabilidad ilimitada. Sin duda, esta solución frustraría un gran número de proyectos empresariales.

Un profundo análisis de los riesgos y una clara delimitación del ámbito de la responsabilidad en la reparación de los daños, así como la disponibilidad y el acceso en condiciones razonables al establecimiento de dichas garantías se convierten en condiciones previas e indispensables para el establecimiento de cualquier mecanismo de garantía financiera. Resulta asimismo necesario que se establezcan criterios comunes en el territorio nacional que determinen cuáles deben ser los términos exigidos por las administraciones públicas competentes para el establecimiento de garantías financieras, cuya consideración se base además en el riesgo real de los distintos tipos de actividades sujetas a la norma.

Todas estas cuestiones deberán solventarse antes de implantarse el régimen de garantías financieras obligatorias que prevé la Ley.

8.  FONDOS DE COMPENSACIÓN Y DE REPARACIÓN

La LRM crea dos tipos de fondos de compensación: un fondo privado denominado Fondo de compensación de daños medioambientales y un fondo público denominado Fondo estatal de reparación de daños medioambientales.

El primero de ellos se constituirá con las aportaciones de los operadores que contraten un seguro. Su ámbito de aplicación es relativamente reducido: se aplica a aquellos daños que, habiendo sido causados por las actividades autorizadas durante el período de vigencia del seguro, se manifiesten o reclamen después del transcurso de los plazos admitidos en la póliza y, en todo caso, se reclamen en el transcurso, como máximo, de un número de años igual a aquél en que dicha póliza haya estado en vigor, con el límite máximo de treinta años. Los recursos de este fondo también serán de aplicación en los casos en los que los operadores hayan suscrito una póliza de seguro, pero la entidad aseguradora hubiera sido declarada en concurso o sujeta a un procedimiento de liquidación intervenida o hubiera sido asumida por el propio Consorcio de Compensación de Seguros. La eficacia del Fondo queda limitada a la reparación de daños medioambientales causados por operadores que tuvieran suscrito un seguro, y no para los daños medioambientales causados por operadores con otras garantías financieras.

Por su parte, el Fondo estatal de reparación de daños medioambientales está destinado a sufragar los costes de medidas reparadoras de daños a los bienes de dominio público de titularidad estatal regulados en la legislación de aguas y de costas cuando el operador no esté obligado a sufragar el coste de tales medidas por no haber mediado dolo o culpa en su actuación y concurrir las circunstancias de “posesión de autorización” y del “estado del arte”, según lo expuesto en el apartado 5 anterior. Dicho Fondo se gestionará por el Ministerio de Medio Ambiente y se dotará con recursos procedentes de los presupuestos generales del Estado.

La regulación del Fondo estatal de reparación de daños medioambientales contenida en la Ley en ocasiones no es suficientemente completa y detallada, por lo que plantea dudas en cuanto a su interpretación y, muy concretamente, en cuanto a su ámbito de aplicación.

En efecto, el artículo 34 de la Ley, al definir el ámbito de aplicación de dicho fondo, se remite a los artículos 7.3, 14.2 y 15.2, lo que, según se expone a continuación, evidencia ciertas carencias en cuanto a su armonía interna y dificulta su interpretación.

El artículo 34 a los efectos de definir los costes susceptibles de financiación mediante los recursos del Fondo estatal de reparación de daños medioambientales, se remite al artículo 7.3. De ello resulta un ámbito de aplicación relativamente reducido. En efecto, el artículo 7.3 incluye únicamente los bienes de dominio público y de titularidad estatal en relación con lo dispuesto en la legislación de aguas y la de costas. Por este motivo, quedarían excluidos del ámbito de aplicación del Fondo estatal de reparación de daños medioambientales los daños a las especies protegidas incluidas en el Catálogo Nacional de las Especies Amenazadas y a las especies protegidas por la normativa comunitaria, a pesar de que se encuentran explícitamente incluidas en el ámbito de la aplicación de la Ley.

Además, según la literalidad del apartado 1 del citado precepto, el Fondo estatal de reparación de daños medioambientales debe ser destinado a sufragar los costes derivados de medidas de “prevención, de evitación o de reparación de los bienes de dominio público de titularidad estatal”. Sin embargo, la referencia posterior al artículo 14.2 de la Ley, que determina con más precisión el alcance del Fondo, implica que éste va a cubrir únicamente los costes de medidas reparadoras cuando el operador no esté obligado a sufragarlos, por no haber incurrido en dolo o negligencia y concurrir alguna de las circunstancias previstas en el mencionado precepto. El artículo 14.2 no hace, por tanto, referencia alguna a las medidas de prevención y de evitación.

De esta manera, se estaría produciendo una disfunción en la delimitación del ámbito de aplicación del Fondo estatal de reparación de daños medioambientales, dado que el artículo 34.1 se refiere a los costes derivados de las medidas de prevención, evitación y reparación, mientras que la posterior remisión al artículo 14.2 restringiría el ámbito de aplicación únicamente a las medidas de reparación. Esta disfunción puede originar problemas en la práctica que exigirá una labor interpretativa de armonización por parte de los Tribunales.

Otra cuestión que no ha sido clarificada adecuadamente en la Ley es la que se deriva del hecho de que el Fondo estatal de reparación de daños medioambientales pueda resultar de aplicación, en numerosos casos, a daños que afecten a más de una comunidad autónoma. En efecto, la Ley no ofrece una solución clara sobre cómo van a acomodarse la divergencia y multitud de normas y procedimientos autonómicos cuando surja la petición para la financiación de costes a través de los recursos provenientes del mencionado Fondo estatal. Este problema puede todavía agravarse más si se tiene en consideración que la Disposición adicional segunda de la Ley habilita a las comunidades autónomas para atribuir las responsabilidades a sujetos distintos de los operadores, por aplicación de normas ambientales propias.

En otro orden de cosas, el artículo 34 prevé la posibilidad de que las comunidades autónomas participen en la financiación y gestión del Fondo estatal de reparación de daños medioambientales, mediante los correspondientes instrumentos de colaboración y que, en esos casos, podría ampliarse la cobertura del Fondo a otros daños ambientales.

La Ley no clarifica cómo se articularía dicha posible ampliación de la cobertura del Fondo estatal de reparación de daños medioambientales. En efecto, con esta disposición surgen dudas como, por ejemplo, si la ampliación del Fondo supondría la creación de una especie de sub-fondos específicos referentes a cada comunidad autónoma, y que en cada uno de ellos variaría su ámbito de aplicación en función del contenido del acuerdo de colaboración suscrito por cada comunidad autónoma.

Un último problema que debe destacarse en relación con el Fondo estatal de reparación de daños medioambientales es la ausencia de una regulación detallada en la Ley sobre la cuantía de recursos y procedimientos. Esta omisión legal supone, en consecuencia, que las normas reguladoras del Fondo puedan ser objeto de cambios sucesivos por parte de la administración pública.

Los fondos de compensación por daños medioambientales aportan numerosas ventajas. En primer lugar, estos fondos permiten la reparación de supuestos que en otras situaciones serían irreparables totalmente o parcialmente. Es un mecanismo idóneo para solucionar problemas de contaminación histórica, crónica o autorizada por el ente público. Además, la reparación a priori mediante los fondos de compensación se obtiene en menor tiempo, que siguiendo las vías jurídicas regulares.

Sin embargo, a pesar de sus efectos beneficiosos arriba enumerados, los fondos también pueden suponer algunas desventajas. En general, los fondos de compensación suponen un ocaso del sistema general de responsabilidad de los particulares, ya que el fondo es de hecho un sistema de socialización de riesgos que induce a los responsables a una menor diligencia. Otros supuestos que se reprochan a los fondos son la producción de mayor burocracia, el hecho de que induce a un aumento de los precios de los productos fabricados por los miembros del colectivo gravado, y, dependiendo de su naturaleza y método de financiación, pueden representar una degradación del principio rector de la Ley “quien contamina, paga”.

9.  CUESTIONES PROCEDIMENTALES

El Capítulo VI de la Ley se ocupa de las disposiciones de naturaleza procedimental. No se regula un procedimiento administrativo nuevo en la Ley, sino tan sólo diversas particularidades que tienen su origen, en la mayoría de casos, en la propia Directiva 2004/35/CE. El artículo 41 regula las formas de iniciación de los procedimientos de exigencia de responsabilidad medioambiental, distinguiendo dos posibilidades: (i) iniciación a instancia de parte, ya sea mediante solicitud del propio operador, ya sea a través de solicitud formalizada por cualquier interesado distinto del operador; y (ii) de oficio, bien por iniciativa de la propia autoridad competente, bien por petición de otra administración pública o bien por denuncia.

La peculiaridad más sobresaliente proviene de los supuestos en los que la solicitud de intervención pública proviene de un particular interesado distinto del operador. Sobre esta cuestión, nos remitimos a lo explicado en el apartado 3.2 c) anterior. Como contrapeso al valor jurídico que se otorga a las solicitudes de exigencia de responsabilidad formuladas por los interesados y para evitar un uso abusivo de esta figura legal, la Ley reconoce la potestad de la administración pública competente para denegar aquellas solicitudes que sean manifiestamente infundadas o abusivas. Esto introducirá la subjetividad (o eventual arbitrariedad) a la hora de determinar si la solicitud es infundada o abusiva. ¿Cuándo podemos considerar que es manifiestamente infundada? El concepto y situación queda a la discrecionalidad de la administración.

El procedimiento administrativo de exigencia de responsabilidad medioambiental habrá de ser debidamente regulado por cada administración pública y deberá respetar en todo caso las garantías fijadas por la Directiva 2004/35/CE comunitaria, a saber: derecho del interesado a formular observaciones y aportar datos; evacuación del trámite de audiencia al operador y a los demás interesados; y obligación de resolver de manera motivada y con notificación expresa al solicitante y a los demás interesados.

También dentro del Capítulo VI, se establece la posibilidad de adoptar medidas provisionales durante la tramitación del procedimiento, el artículo 44 faculta a la administración, en el marco de los procedimientos de exigencia de responsabilidad medioambiental, a adoptar todas aquellas medidas provisionales tendentes a evitar la agravación de la situación o la reproducción de otros daños medioambientales, así como a garantizar, de forma especial, la salud humana. Tales medidas podrán ser adoptadas por la administración también en un momento anterior al inicio del procedimiento, respetando, lógicamente, las normas que regulan las medidas provisionales en el seno del procedimiento administrativo.

A falta de una regulación autónoma de las medidas provisionales en el seno del procedimiento de exigencia de responsabilidad medioambiental por parte de la Ley, es de aplicación supletoria la Ley 30/1992, concretamente su artículo 72. A pesar de que la Ley se remite expresamente al precepto citado tan sólo en cuanto a aquellas medidas tomadas con anterioridad a la iniciación del procedimiento, tal remisión debe entenderse hecha respecto de toda medida provisional adoptada en el seno del procedimiento de exigencia de responsabilidad medioambiental.

En cuanto a la terminación del procedimiento, la autoridad competente deberá, en el plazo de tres meses, aprobar de forma motivada y expresa las medidas de reparación que deban adoptarse acompañadas, en su caso, de las instrucciones oportunas sobre su correcta ejecución e identificar, entre otros aspectos, al sujeto que debe aplicar las medidas, el plazo para su ejecución y la cuantía y obligación de pago de la medidas. Sorprende la extensión del lapso de tiempo, otorgado a la administración para resolver acerca de la propuesta presentada por el operador, máxime si se tiene presente que éste debe adoptar las medidas de reparación con carácter inmediato a la producción del daño ambiental.

A los solos efectos de garantizar el derecho del operador a la tutela administrativa y judicial, transcurrido el mencionado plazo se entenderá desestimada la propuesta de medidas de reparación. El silencio negativo previsto en la Ley, no da respuesta a los interrogantes que pueden plantearse en la práctica, a saber,¿puede el operador limitarse a recurrir la desestimación presunta o debe necesariamente someter a aprobación una nueva propuesta de medidas de reparación? La incertidumbre que puede generar la inactividad de la autoridad competente en este caso, pone de manifiesto la importancia de la obligación legal de resolver exigible a las administraciones en virtud del artículo 49.1 de la Ley 30/1992.

Por último, la Ley permite que se puede llegar a un acuerdo entre las partes implicadas; esto es, entre la administración encargada de resolver el procedimiento y el operador económico en cuya actividad se ha dado la situación de riesgo inminente de daño medioambiental y que está, por ende, obligado a tomar las medidas de prevención y evitación oportunas.

Así, en el marco de tal procedimiento de responsabilidad medioambiental, y a petición tanto de la administración actuante como del obligado, se podrá iniciar un periodo de negociaciones que suspenderá el plazo que tiene la primera para resolver, y que tendrá una duración máxima de dos meses. Transcurridos éstos sin haberse alcanzado el acuerdo, deberá proseguir el procedimiento de responsabilidad. Por contra, si se llega a un acuerdo, deberá incorporarse a la resolución del procedimiento, siendo así vinculante para las partes y quedando el órgano resolutorio encargado de su cumplimiento.

El mecanismo de terminación convencional contemplado permite una mayor intervención del operador en la tramitación de los procedimientos de exigencia de responsabilidad medioambiental. Esta participación de los operadores supone, sin duda en la práctica, una ventaja para ellos. En efecto, durante el periodo de negociaciones previsto en el artículo 46 de la Ley, los operadores responsables podrán sortear posibles arbitrariedades por parte de las autoridades en la elección de las medidas de prevención, evitación o reparación o incluso evitar que las administraciones puedan imponer actuaciones ilimitadas en el tiempo y que supongan una inversión desmedida.

Ahora bien, es preciso poner de relieve que si estuvieran personados otros interesados, la autoridad competente les deberá notificar tanto del inicio de las negociaciones, al objeto de darles audiencia por un plazo de quince días hábiles, como del acuerdo que se haya alcanzado con el operador. Esta participación de terceros, puede entorpecer o incluso impedir la viabilidad de una terminación convencional del procedimiento por cuanto las alegaciones que presenten los interesados serán necesariamente tenidas en cuenta por la administración a la hora de dictar la resolución final del procedimiento de exigencia de responsabilidad.

10. RÉGIMEN SANCIONADOR

El capítulo V de la Ley se ocupa del régimen de infracciones y sanciones. A diferencia de lo que ocurre en el régimen de responsabilidad medioambiental, donde el concepto de operador engloba tanto a personas privadas como a públicas, el régimen sancionador de la Ley únicamente prevé la imposición de sanciones a personas físicas y jurídicas privadas.

Las infracciones tipificadas en el artículo 37 definen aquellos comportamientos que constituyen incumplimientos de las obligaciones que la Ley impone a los operadores, agrupándolas en dos categorías, muy graves y graves, atendiendo a los perjuicios, mayores o menores, que para los recursos naturales puedan derivarse de tales conductas. Llama la atención que la LRM no prevea la posibilidad de que se cometan infracciones leves. Las sanciones, por su parte, prevén multas que oscilan entre los 50.001 y los 2.000.000 euros, en el caso de infracción muy grave, y entre los 10.001 y los 50.000 euros, en el caso de las infracciones graves. Además, se prevé en ambos casos la posibilidad de suspender la autorización concedida al operador por un periodo máximo de dos años en las infracciones muy graves y de uno en el caso de infracciones graves.

Sin perjuicio del régimen sancionador que acaba de ser expuesto, la Disposición adicional segunda reconoce expresamente la posibilidad de que las comunidades autónomas, en el ámbito de sus competencias, puedan tipificar nuevas infracciones y sanciones.

11. CONCLUSIONES

La nueva Ley unifica el régimen de responsabilidades administrativas por daños al medio ambiente.

Las principales características de este régimen consisten en la implantación de una responsabilidad objetiva muy amplia que no exige la comisión de infracción administrativa alguna y que abarca no sólo daños medioambientales sino también la amenaza de que tales daños se vayan a producir; la ampliación sustancial de la legitimación activa para solicitar el ejercicio de acciones de prevención y de reparación de estos daños y finalmente, la exigencia de garantías financieras obligatorias para determinadas actividades que persigue garantizar que el coste derivado de las medidas impuestas sean efectivamente satisfechas por el operador responsable.

Esta Ley constituye una buena medida para potenciar el principio de prevención y de responsabilidad del productor del daño y que los operadores de las actividades económicas y profesionales se conciencien de la necesidad de prevenir y reparar sus consecuencias ambientales. Sin embargo, la falta de claridad en aspectos tales como la coordinación con las previsiones en otras normas protectoras del medio ambiente y la ausencia de una vacatio legis adecuada para que los operadores puedan adaptarse a ella pueden hacer peligrar su objetivo fundamental que, en definitiva, es conseguir que el que contamine, pague.


[1]    En el Diario El País de 25 de septiembre de 2000, se recogía la noticia relativa al aplazamiento de la Ley de Responsabilidad Civil Ambiental a petición de la Unión Europea en los siguientes términos: “La Ley que regula la responsabilidad civil ambiental estaba a punto de ser aprobada por el Gobierno, después de un último examen por parte de las comunidades autónomas. El anteproyecto ya había recibido los informes preceptivos de todos los órganos consultivos, pero la Comisión Europea ha pedido a los Estados miembros que paralicen todas sus iniciativas legislativas en este terreno (...)”.

[2]     Debe mencionarse la elaboración del Libro Verde sobre reparación del daño ecológico, aprobado por la Comisión Europea el 14 de mayo de 1993 (COM (93) 47 final). Dictamen CES 226/94 (DOCE 133 de 15 de mayo de 1994) y del Libro Blanco de la Comisión sobre responsabilidad medioambiental de 9 de febrero de 2000 (COM (2000) 66 final). Dictamen CES 803/2000 (DOCE 268 de 19 de septiembre de 2000).

[3]    ÁLVAREZ LATA, N., “La responsabilidad en materia de prevención y reparación de daños medioambientales: ámbito material y régimen de responsabilidad. Comentario a la Directiva 2004/35/CE, de 21 de abril, sobre responsabilidad medioambiental”, Revista General de Derecho Europeo Iustel, 18 de octubre de 2004, págs. 1-5, realiza una interesante reflexión sobre esta Directiva.

[4]     Decisión núm. 1600/202/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de julio de 2002, por la que se establece el sexto programa de acción comunitaria en materia de medio ambiente.

[5]        Este principio fue acuñado por primera vez, a nivel internacional, en 1972 por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) como una base analítica de los instrumentos económicos para regular la contaminación y queda recogido en la Recomendación del Consejo de 26 de Mayo de 1972 en los Principios Guías Concernientes a Aspectos Económicos Internacionales de Políticas Ambientales [C(72)128].

[6]     Los “daños a las especies silvestres y a los hábitats” se definen como “cualquier daño que produzca efectos adversos significativos en la posibilidad de alcanzar o de mantener el estado favorable de conservación de esos hábitats o especies. El carácter significativo de esos efectos se evaluará en relación con el estado básico, teniendo en cuenta los criterios expuestos en el Anexo I. Los daños a las especies y a los hábitats no incluirán los efectos adversos previamente identificados, derivados de un acto del operador expresamente autorizado al amparo de las siguientes normas:

1º. El artículo 6.3 y 4 o el artículo 13 del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestre.

2º. La normativa, estatal o autonómica, en materia de montes, de caza y de pesca continental, en el marco de lo establecido por el artículo 28 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres.” Esta referencia debe entenderse realizada a la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad que deroga la Ley 4/1989.

Asimismo, debe destacarse que mientras que la Directiva 2004/35/CE se refiere a los “hábitats naturales protegidos” la norma española menciona sólo los “hábitats”.

[7]     Entendidos como “cualquier daño que produzca efectos adversos significativos tanto en el estado ecológico, químico y cuantitativo de las masas de agua superficiales o subterráneas, como en el potencial ecológico de las masas de agua artificiales y muy modificadas. A tales efectos se estará a las definiciones que establece la legislación de aguas. No tendrán la consideración de daños a las aguas los efectos adversos a los que les sea de aplicación el artículo 4.7 de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas.”

[8]     Considerados como “cualquier daño que produzca efectos adversos significativos sobre su integridad física y adecuada conservación, así como también aquellos otros que impliquen dificultad o imposibilidad de conseguir o mantener un adecuado nivel de calidad de aquélla.”

[9]     Es decir “cualquier contaminación del suelo que suponga un riesgo significativo de que se produzcan efectos adversos para la salud humana o para el medio ambiente debidos al depósito, vertido o introducción directos o indirectos de sustancias, preparados, organismos o microorganismos en el suelo o en el subsuelo.”

[10]    Se ha apuntado como uno de los motivos que justifican la exclusión de estos perjuicios de la estrategia comunitaria de responsabilidad ambiental que, a diferencia de lo que acontece para el daño ambiental en sentido estricto, los sistemas nacionales están bastante desarrollados en materia de daños tradicionales derivados de incidentes ambientales, que se canalizan a través de la acción de responsabilidad civil (vid. ÁLVAREZ LATA, N., “La responsabilidad en materia de prevención y reparación de daños medioambientales: ámbito material y régimen de responsabilidad. Comentario a la Directiva 2004/35/CE, de 21 de abril, sobre responsabilidad medioambiental”, Revista General de Derecho Europeo Iustel, 18 de octubre 2004, 1-5.).

[11]  YANGUAS MONTERO, G., “El daño no patrimonial en el Derecho del medio ambiente”, Ed. Cívitas, Madrid, 2006, pág. 141.

[12]    Donde por aplicación del artículo 27 de la Ley 10/1998, de 21 de abril de residuos, se impone la obligación de realizar las labores de limpieza y recuperación de un suelo contaminado, con independencia de que se haya cometido algún tipo de infracción administrativa.

[13]    Se entiende por actividad económica o profesional toda aquella realizada con ocasión de una actividad de índole económica, un negocio o una empresa, con independencia de su carácter público o privado y de que tenga o no fines lucrativos.

[14]      Esta objetivación de la responsabilidad ya se encontraba prevista en la Ley 10/1998 que no sólo impone al causante de la contaminación de un suelo la obligación de realizar las tareas de limpieza y recuperación de tal suelo con independencia de que haya actuado o no de forma culpable, sino que extiende esta obligación, de forma subsidiaria, a los poseedores no propietarios y a los propietarios del suelo contaminado en cuestión.

[15]    En los mismos supuestos, corresponde a las ciudades de Ceuta y Melilla.

[16] Según recientes datos publicados por el Ministerio de Medio Ambiente, en los últimos siete años la inversión pública en la recuperación de espacios degradados asciende a 183 millones de euros, siendo Galicia, Cataluña y Asturias las Comunidades Autónomas en las que más dinero público se ha invertido.

[17] Sobre este particular, destaca por su carácter ilustrativo la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1990, en la que se declara responsable al recurrente a pesar de que éste obró al amparo de cierta permisividad y tolerancia mostrada por la administración competente. Asimismo, esta propensión objetivizadora puede observarse en la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril de 1997, la cual prevé que el eventual cumplimiento de los niveles reglamentarios no exime de responsabilidad civil. Literalmente establece que: “presumiendo culposa toda acción u omisión generadora de un daño indemnizable, sin que sea bastante para desvirtuarla, el cumplimiento de reglamentos, pues éstos no alteran la responsabilidad de quienes los cumplan”. En esta misma línea, la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de enero de 1989 afirma que: “(...) el acatamiento y observancia de las normas administrativas no colocan al obligado al abrigo de la correspondiente acción civil de los perjudicados o lesionados, puesto que si aquéllas contemplan intereses públicos sociales, ésta resguarda el interés privado exigiendo, en todo caso, el resarcimiento del daño”.