Visión general del control de inversiones extranjeras en España y la Unión Europea

1. Introducción y contexto

El pasado 17 de octubre de 2024 la Comisión Europea (la “Comisión”) publicó su cuarto informe anual al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el control de las inversiones extranjeras directas en la Unión Europea. Unos meses antes, en junio de 2024, la Subdirección General de Inversiones Exteriores (“SGIE”) también hacía público su informe anual sobre el control de las inversiones extranjeras en España. Ambos informes exponen datos agregados y anonimizados sobre las operaciones notificadas en 2023 en materia de control de inversiones extranjeras en España y en la Unión Europea. Cabe destacar que el informe de la SGIE no analiza la aplicación del mecanismo de control de inversiones en sectores directamente ligados a la defensa nacional ni el relacionado con inversiones en armamento y explosivos de uso civil, sino que se limita a las operaciones notificadas a la SGIE en virtud de lo previsto en art. 7 bis de la Ley 19/2003 y en la normativa reglamentaria aplicable —que fue objeto de modificación a mediados de ese año, con la publicación en julio y entrada en vigor en septiembre del Real Decreto 571/2003—.

2. Actualizaciones de los mecanismos de control de inversiones exteriores en la UE: una tendencia sólida, pero justificada

Las autoridades manifiestan en sus informes su interés por que los mecanismos de control no supongan un obstáculo a los flujos de inversión entrante en la Unión y en España. De hecho, según el informe de la Comisión, España fue en 2023 el segundo país de la Unión donde se produjo un mayor número de operaciones, y el primer Estado miembro en inversiones greenfield. El informe de la SGIE defiende que, en un contexto complejo marcado por un alto grado de incertidumbre y elevados tipos de interés, “España muestra un mejor comportamiento y mantiene su posición competitiva como destino de la inversión extranjera”.

No obstante, los dos informes trasladan un mensaje común: los cambios en la política de inversión (y, por tanto, la existencia de estos mecanismos de control) se justifican por la necesidad de salvaguardar los intereses nacionales en materia de salud, seguridad y orden públicos. Según refleja de forma literal el documento de la SGIE, “el objetivo no es establecer barreras a la inversión extranjeras, sino analizar el riesgo de estas inversiones para España, y en su caso establecer medidas de mitigación”. Lo anterior, unido a la coyuntura geopolítica internacional, motiva también que las normas aplicables se revisen y modifiquen frecuentemente, como sucedió en España con el Real Decreto 571/2023, de 4 de julio, sobre inversiones exteriores. España sigue la tendencia a nivel europeo: en 2023, dos tercios de los Estados miembros actualizaron o introdujeron mecanismos de control de inversiones extranjeras. De los 27 Estados miembros, 10 de ellos modificaron su normativa existente, mientras que 8 adoptaron un nuevo mecanismo de control.

3. Datos de las operaciones notificadas

3.1 El mecanismo de cooperación

El informe de la Comisión dedica un apartado a analizar los datos que resultan de la aplicación del mecanismo de cooperación entre la Comisión y las autoridades nacionales para el control de las inversiones extranjeras. Este mecanismo posibilita el intercambio de información entre Estados miembros y la Comisión de cara a detectar, evaluar y (en su caso) mitigar los posibles riesgos que una operación pueda suponer tanto para la seguridad o el orden público de otro Estado miembro como para programas de interés para la UE.

A nivel europeo se notificaron, de forma agregada, 488 operaciones a través del mecanismo de cooperación —un número algo superior al del año anterior, en el que se notificaron 421 operaciones—. Se observa también una concentración importante en cuanto a los países que reportan las operaciones, dado que solo siete Estados miembros concentran el 85 % de las operaciones. España es uno de ellos. De hecho, el informe de la SGIE concreta que España representó cerca del 22 % de las operaciones notificadas en el contexto del mecanismo de cooperación, al haber compartido 107 operaciones.

La falta de armonización en cuanto a los criterios de notificación en cada Estado miembro dificulta la comparación de los datos que recogen los informes. En otras palabras, los requisitos y umbrales de notificación difieren entre Estados miembros. Sin embargo, las cifras permiten apuntar las tendencias a nivel nacional y su comportamiento frente a la media europea.

3.2 Operaciones autorizadas, sujetas a medidas de mitigación y denegadas

Por lo que se refiere al resultado de los procedimientos de control de inversiones exteriores, España sigue la tendencia europea, e incluso se observa menos intervencionismo en cuanto a imposición de medidas de mitigación que la media de los Estados miembros.

En España se incrementó el número de solicitudes de autorización en 2023 frente a los años anteriores (la Junta de Inversiones Exteriores (“JINVEX”) revisó 97 expedientes, casi el doble que en 2021) y la mayor parte de ellas —más del 82 %— se resolvieron mediante autorización sin necesidad de adoptar medidas de mitigación. A esto hay que añadir que el 9 % de las solicitudes revisadas por la JINVEX fueron archivadas al considerarse que no concurrían supuestos que justificasen la suspensión del régimen general de liberalización de las inversiones.

Los expedientes que concluyeron en autorización con medidas de mitigación representaron solo el 8 % de las solicitudes en España, lo que implica un descenso frente a la cifra de 2022 (cuando ascendieron, aproximadamente, al 12 %) y también frente a la media de los Estados miembros, donde se impusieron medidas de mitigación en el 10 % de las operaciones analizadas, incrementándose en un punto porcentual respecto al año anterior.

Las medidas de mitigación no están sistematizadas, pero el informe de la SGIE resulta de utilidad para conocer cuáles han sido los tipos de medidas impuestas en las operaciones en España en las que se ha estimado su conveniencia: (i) las encaminadas a garantizar el suministro de determinados bienes o servicios considerados fundamentales y difícilmente sustituibles para la prestación de servicios esenciales; (ii) las que limitan el acceso del inversor a información sensible; y (iii) las destinadas a evitar pérdida de soberanía en determinados ámbitos, en particular en el tecnológico.

En el año 2023 no se denegó ninguna solicitud de autorización de inversiones extranjeras directas en España. El porcentaje de operaciones prohibidas por los Estados miembros también es ínfimo: el 1 %, en línea con la media de años anteriores.

La Comisión argumenta, sobre la base de estas cifras, que los Estados miembros solo deniegan la autorización en aquellos casos que representan un riesgo real para la seguridad y el orden público. A pesar de ello, hay que tener en cuenta también que el informe de la Comisión recoge que las partes desistieron del 4 % de las operaciones reportadas por los Estados miembros. En el caso de España no se puede establecer una comparativa, ya que, si bien el número total de operaciones desistidas asciende a 32 (es decir, el 25 %, que es una cantidad muy elevada), el propio informe de la SGIE explica que se debe “principalmente” a procesos de unificación de expedientes, sin más detalle.

3.3 Sectores de actividad sujetos a escrutinio y procedencia del inversor último

Del mismo modo, se observa homogeneidad en la tendencia española frente a la media europea en cuanto a la procedencia del inversor último y de los sectores de actividad de las empresas objeto de inversión, aunque con algunos matices.

La distribución de los principales sectores receptores de inversiones sujetas a escrutinio es similar en España y la media de los Estados miembros, pero destaca en España el sector del suministro de energía eléctrica, gas, vapor y aire acondicionado, que es el tercer sector en el que se notifica un mayor número de operaciones. Por lo demás, la mitad de las inversiones se distribuyen a partes iguales entre la industria manufacturera y las tecnologías de la información y comunicaciones.

En cuanto a la procedencia de los inversores últimos, de nuevo hay grandes similitudes entre España y la UE. En ambos casos el país del que procede el mayor número de inversiones es Estados Unidos, seguido por Reino Unido y los Emiratos Árabes Unidos (este último, con un incremento notable en cuanto a operaciones de su procedencia revisadas).

Canadá y China ocupan las siguientes posiciones según el informe de la SGIE, y se observa una tendencia ligeramente contradictoria en cuanto a las inversiones realizadas por inversores de China y sujetas a escrutinio: mientras que en la Unión el porcentaje de operaciones notificadas cuyos inversores proceden de China es muy semejante entre 2022 y 2023, en España se ha reducido del 7 % al 5 % el número de solicitudes de autorización presentadas por inversores últimos residentes en China.

Por último, aunque de forma minoritaria, destaca en el informe de la SGIE la presencia de Singapur y Australia entre los principales países de procedencia de los inversores por delante de Japón, que es el país que cierra el listado de procedencia de inversores con mayor número de operaciones revisadas por la media de los Estados miembros.

Cabe hacer una referencia específica al mecanismo de control de inversiones llevadas a cabo por inversores de la Unión Europea y la Asociación Europea de Libre Comercio (“AELC”) en España. Según los datos del informe de la SGIE, solo 2 de las 88 operaciones sometidas a autorización (esto es, en torno al 2 %) tenían como inversor último a residentes en la Unión Europea o la AELC. Estas cifras se pueden interpretar en el sentido de que la existencia de este mecanismo (en principio, transitorio) se justifica por su limitada injerencia en operaciones que llevan a cabo inversores de otros Estados miembros, y ello es así porque los umbrales son muy superiores a los que establece el régimen de control de inversiones para inversores no residentes en la Unión y la AELC.

3.4 Factores que motivan la notificación de operaciones

El informe de la SGIE analiza de forma pormenorizada los supuestos legales del artículo 7.bis de la Ley 19/2003 que dieron lugar a la notificación de operaciones con base en el número de expedientes autorizados por la JINVEX, estableciendo una comparativa frente a años anteriores.

Las operaciones cuyo objeto eran empresas relacionadas con el sector de los insumos fundamentales (apartado c del art. 7 bis 2 de la Ley 19/2003) representan el incremento más notable. De hecho, han supuesto más de la mitad de las operaciones revisadas. Los siguientes dos sectores en número de notificaciones fueron el de las tecnologías críticas (apartado b del art. 7 bis 2 de la Ley 19/2003) y el relativo al acceso a información sensible (apartado d del art. 7 bis 2 de la Ley 19/2003). En ambos casos, el número de operaciones autorizadas relacionadas con esos sectores descendió respecto al año anterior.

Además, en España algunos inversores deben notificar sus operaciones con independencia de la actividad que desarrolle la sociedad objeto de adquisición. Es una singularidad de la norma española, que resulta en particular de aplicación a inversores controlados por Gobiernos de terceros países (es decir, no pertenecientes a la UE ni AELC). Estas notificaciones representaron cerca del 15 % de los casos revisados con propuesta de autorización por la JINVEX (apartado a del art. 7 bis 3 de la Ley 19/2003).

Los sectores de las empresas receptoras de las inversiones con menor número de notificaciones fueron los referidos a infraestructuras críticas (apartado a del art. 7 bis 2 de la Ley 19/2003) y a medios de comunicación (apartado e del art. 7 bis 2 de la Ley 19/2003).

4. Conclusiones y próximos pasos

Los datos de los informes reflejan que la aplicación práctica del mecanismo de control de inversiones extranjeras directas en España no difiere de forma significativa de la tendencia que marcan el resto de Estados miembros en la Unión. Se persigue una intervención mínima que no ponga trabas a las inversiones extranjeras, pero que permita identificar las operaciones que representen riesgos para la seguridad y el orden público de la Unión e intervenir en ellas.

Las autoridades de la Unión consideran el escrutinio de las inversiones como una herramienta imprescindible para contribuir a la protección de la seguridad de la UE, lo que tiene su reflejo en la propuesta de nuevo Reglamento europeo de control de inversiones extranjeras. Es más, el informe de la Comisión identifica la propuesta como uno de los próximos hitos en la materia, si bien no se ofrece ningún horizonte temporal para su aprobación. En este sentido, y a la vista de los pasos dados en la tramitación del texto, es probable que todavía haya que esperar para que el texto definitivo vea la luz.

En España, además, el informe de la SGIE se refiere de forma expresa al debate sobre la posibilidad de analizar medidas para mitigar los riesgos que se derivan de la inversión saliente (esto es, la inversión realizada por los inversores de un Estado miembro —en este caso España— en el extranjero). Este proyecto coincide con una de las cinco iniciativas aprobadas por la Comisión en enero de 2024 para reforzar la seguridad económica de la UE, pero sobre el que tampoco hay visibilidad en cuanto a la aprobación de instrumentos políticos o normativos concretos.