La nueva responsabilidad medioambiental

Guillermina Yanguas Montero, Noemí Blázquez Alonso.

2008 Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, n.º 245


El 24 octubre de 2007 se publicó en el BOE la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsabilidad medioambiental (la “Ley de Responsabilidad Medioambiental” o la “Ley”). La Ley de Responsabilidad Medioambiental transpone al ordenamiento español la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, y tiene por objeto establecer un régimen de responsabilidad administrativa para la prevención, evitación y reparación de los daños medioambientales, basado en los principios de prevención y de que “quien contamina, paga”.

El régimen de responsabilidad establecido por la Ley de Responsabilidad Medioambiental presenta los siguientes caracteres principales:

  • Es un régimen de carácter administrativo: la Ley atribuye a la Administración Pública todo un conjunto de potestades administrativas con cuyo ejercicio debe garantizar el cumplimiento de la Ley y la aplicación del régimen de responsabilidad que regula.
  • En una parte importante de las actividades a las que se aplica, el régimen de responsabilidad tiene naturaleza objetiva, esto es, resulta de aplicación aunque no exista un comportamiento doloso o negligente.
  • La responsabilidad bajo esta Ley es de carácter ilimitado, ya que los sujetos responsables u obligados tienen que cumplir con los deberes que impone la Ley de Responsabilidad Medioambiental cualquiera que sea la cuantía que deban invertir para ello.
  • Además, se trata de un régimen que se aplica sin perjuicio de que existan otros más exigentes.

1. Ámbito de aplicación

La Ley de Responsabilidad Medioambiental se aplica a los daños medioambientales y a las amenazas inminentes de que tales daños ocurran. Ahora bien, no cualquier daño a elementos del medio ambiente constituye un daño medioambiental a efectos de la Ley. Existirá daño medioambiental cuando se cause un cambio adverso y mensurable en alguno de los siguientes elementos, en la relación entre ellos, o en la relación entre alguno de estos elementos y el público: (i) especies silvestres y hábitats; (ii) aguas; (iii) ribera del mar y de las rías; y (iv) suelo. No obstante, para que la Ley de Responsabilidad Medioambiental pueda ser aplicada, se deberá estar en presencia de daños (o de amenazas de daños) que produzcan efectos adversos significativos sobre los recursos naturales en cuestión.

Además, están expresamente excluidos del ámbito de aplicación de la Ley de Responsabilidad Medioambiental: (i) los daños medioambientales y las amenazas inminentes cuando tengan su origen en un suceso cuyas consecuencias estén previstas en determinados convenios internacionales; (ii) los riesgos nucleares; (iii) los daños medioambientales y las amenazas inminentes derivados de un conflicto armado, hostilidades, guerra civil o insurrección y los causados por fenómenos naturales de carácter excepcional, inevitable e irresistible;  (iv) los daños medioambientales y las amenazas inminentes de que tales daños se produzcan causados por una contaminación de carácter difuso; y (v) los daños causados a las personas, a sus derechos o a sus bienes (salvo que estos últimos constituyan un recurso natural) aunque sean consecuencia de los mismos hechos que dan origen a responsabilidad medioambiental.

En el ámbito subjetivo, el régimen de responsabilidad establecido por la Ley de Responsabilidad Medioambiental se ciñe a la esfera empresarial y profesional, ya que considera responsables a las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que desempeñen una actividad de este tipo o que, en virtud de cualquier título, controlen dicha actividad o tengan un poder económico determinante sobre su funcionamiento técnico. Estás personas son denominadas “operadores”.

Junto con el operador, la Ley de Responsabilidad Medioambiental se refiere a otros sujetos que pueden ser responsables. En primer lugar, son responsables solidarios del pago de las obligaciones pecuniarias que resulten de la Ley de Responsabilidad Medioambiental los sujetos a los que se refiere el artículo 42.2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. Además, la Ley de Responsabilidad Medioambiental impone una responsabilidad de carácter subsidiario en determinados casos. Son responsables subsidiarios, en primer lugar y respecto de las obligaciones pecuniarias impuestas por la Ley, los gestores y administradores de hecho y de derecho de las personas jurídicas cuya conducta haya sido determinante de la responsabilidad de éstas. Son también responsables subsidiarios los gestores o administradores de personas jurídicas que hayan cesado en sus actividades, en cuanto a los deberes y obligaciones pendientes en el momento de dicho cese, siempre que no hubieren hecho lo necesario para su cumplimiento o hubieran adoptado acuerdos o tomado medidas causantes del incumplimiento. La misma responsabilidad subsidiaria se impone a los que sucedan por cualquier concepto al responsable en la titularidad o en el ejercicio de la actividad causante del daño, con los límites y las excepciones previstos en el artículo 42.1.c de la Ley 58/2003, General Tributaria. Por último, también son responsables subsidiarios los integrantes de administraciones concursales y los liquidadores de personas jurídicas que no hubieran realizado lo necesario para el cumplimiento de los deberes y las obligaciones devengadas con anterioridad a tales situaciones.

Desde el punto de vista temporal, la Ley de Responsabilidad Medioambiental se aplica, con carácter general, a los daños medioambientales causados por emisiones, sucesos o incidentes producidos desde el 30 de abril de 2007. No obstante, la Ley de Responsabilidad Medioambiental excluye de su ámbito de aplicación los daños medioambientales que deriven de una actividad específica realizada y concluida con anterioridad al 30 de abril de 2007, con independencia de cuando se manifieste el daño, así como los daños medioambientales respecto de los cuales hayan transcurrido más de treinta años desde que tuvo lugar la emisión, el suceso o el incidente que los causó.

2. Obligaciones de prevención, evitación y reparación

Como regla general, de acuerdo con la Ley de Responsabilidad Medioambiental los operadores de cualquier actividad están obligados a adoptar las medidas preventivas apropiadas ante una amenaza inminente de daños medioambientales originada por su actividad (medidas de prevención), así como las medidas apropiadas de evitación de nuevos daños cuando se hayan producido daños medioambientales por su actividad (medidas de evitación), aun cuando en la causación del daño o de la amenaza inminente no haya concurrido dolo, culpa o negligencia.

Cuando el daño medioambiental o su amenaza inminente proviene de una de las actividades enumeradas en el Anexo III de la Ley de Responsabilidad Medioambiental, el operador de dicha actividad queda obligado a adoptar, además, las medidas que resulten oportunas para reparar, restaurar o remplazar los recursos naturales afectados, de nuevo, aun cuando en la causación del daño o de la amenaza inminente no haya concurrido dolo, culpa o negligencia. De igual forma, quedarán obligados a adoptar medidas de reparación los operadores de cualquier actividad que causen un daño como consecuencia del incumplimiento de los deberes relativos a las medidas de prevención y evitación de daños, o bien como consecuencia de una actuación dolosa o culposa.

Además, la Ley de Responsabilidad Medioambiental establece una presunción en virtud de la cual, salvo prueba en contrario, se considera que las actividades económicas o profesionales del Anexo III han causado el daño o la amenaza de que el daño se produzca, cuando atendiendo a su naturaleza intrínseca o a la forma en la que han sido desarrolladas sean apropiadas para haber causado dicho daño o amenaza.

En todo caso, los operadores deben informar inmediatamente a la autoridad competente de todos los aspectos relativos a los daños medioambientales o a la amenaza de tales daños así como cumplir las decisiones dictadas por dicha autoridad cuando ésta considere que existe amenaza de producción de nuevos daños.

En determinados supuestos, la Administración competente podrá ejecutar por sí misma las medidas de prevención, evitación y reparación, para repercutir posteriormente el importe de los costes correspondientes al operador responsable.

3. La garantía financiera

La Ley de Responsabilidad Medioambiental establece la obligación de los operadores de las actividades incluidas en su Anexo III (salvo determinadas excepciones) de constituir una garantía financiera que cubra la responsabilidad medioambiental inherente a la actividad o actividades que el operador desarrolle. Esta garantía podrá consistir en una póliza de seguro, un aval bancario o una reserva técnica mediante la dotación de un fondo ad hoc.

La cantidad que, como mínimo, deberá quedar garantizada será determinada por la autoridad competente, según los criterios que se establezcan reglamentariamente. En ningún caso, esa cantidad será superior a veinte millones de Euros.

Debe tenerse en cuenta que la constitución de la garantía por parte de los operadores obligados sólo será exigible a partir de la fecha que se determine por Orden Ministerial. Según establece la Disposición final cuarta de la Ley de Responsabilidad Medioambiental, dicha Orden no podrá publicarse antes del 30 de abril de 2010, por lo que los operadores disponen aún de cierto tiempo para adaptarse.

4. Conclusión

La Ley de Responsabilidad Medioambiental constituye un nuevo paso adelante en la protección jurídica del medio ambiente. Con esta Ley, el ordenamiento jurídico español avanza en la objetivación de la responsabilidad por daños al medio ambiente, al tiempo que dota a las Administraciones públicas de instrumentos más ágiles y eficaces para dar cumplimiento a los principios de prevención en la causación de daños al medio ambiente y de “quien contamina paga”.