Algunas consecuencias de la falta de incorporación al ordenamiento jurídico español del primer paquete ferroviario comunitario: la demora en la aprobación de la ley del sector ferroviario

Con fecha de 16 de octubre de 2003 ha sido aprobado por el Pleno del Senado el Proyecto de Ley del Sector Ferroviario (plsf), con modificaciones respecto de aquel texto remitido por el Congreso a finales del pasado mes de junio, concluyendo así la fase que había de tramitarse ante aquella Cámara. En esta misma fecha, la Comisión Europea, al amparo de lo dispuesto en el artículo 226 del Tratado de la Unión Europea, ha incoado ante el Tribunal de Justicia un recurso de incumplimiento contra España y otros ocho Estados miembros más (Austria, Alemania, Grecia, Irlanda, Luxemburgo, Portugal, Suecia y Reino Unido) toda vez que, a fecha de hoy, estos Estados no habrían comunicado a dicha institución europea las medidas legislativas adoptadas para transponer las normas que integran el primer paquete comunitario ferroviario. Ha de señalarse asimismo que, en cumplimiento con el procedimiento establecido al efecto, la Comisión Europea había ya remitido a España, a mediados del mes de julio, un Dictamen motivado conminándola a efectuar dicha transposición. 

Efectivamente, los artículos 2 de las Directivas 2001/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, por la que se modifica la Directiva 91/440/CEE sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios y 2001/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, por la que se modifica la Directiva 95/18/CE del Consejo sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias y el artículo 33 de la Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad, señalan que “los Estados miembros adoptarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva a más tardar el 15 de marzo de 2003”. 

Pues bien, tan sólo Francia, Bélgica, Finlandia, Holanda, Italia y Dinamarca habrían notificado a la Comisión la transposición de aquellas Directivas al ordenamiento jurídico interno de cada uno de estos Estados. Por su parte, Luxemburgo sólo habría transpuesto una de estas Directivas y aún cuando Suecia, Reino Unido, Austria y Alemania ya habrían dictado normas liberalizadoras del mercado de transporte de mercancías por ferrocarril –incluso, en algunos casos, antes de la aprobación comunitaria del primer paquete ferroviario -, no habrían notificado dichas medidas a la Comisión. 

En el caso particular de España, no sólo es que no haya notificado a la Comisión la adopción de medida alguna, simplemente, a día de hoy, no se han adoptado tales medidas legislativas. Como decíamos, el plsf que, entre otras medidas, ha de transponer al ordenamiento jurídico comunitario las mencionadas Directivas y, por tanto, liberalizar el transporte ferroviario internacional de mercancías, todavía no ha concluido su tramitación parlamentaria –aunque estaría muy próximo a hacerlo. 

Aún así, el plsf, en la redacción aprobada por el Pleno del Senado –y que no difiere en este concreto aspecto del texto que le fue remitido por el Congreso de los Diputados el 27 de junio de 2003-, dispone que la Ley del Sector Ferroviario “entrará en vigor a los seis meses desde su publicación en el Boletín Oficial del Estado” (inciso primero del apartado 1 de la Disposición final tercera encabezada como “Entrada en vigor de la Ley”). 

Es decir, que, no obstante lo dispuesto en las normas comunitarias citadas, al tenor de las cuales, las disposiciones en ellas previstas habrían de ser efectivas a más tardar el 15 de marzo de 2003, resulta que, con la publicación de la Ley del Sector Ferroviario en el Boletín Oficial del Estado, tampoco España vendría a cumplir con las exigencias comunitarias, demorando dicho cumplimiento, incluso, seis meses más a los ya transcurridos desde que se debieron haber adoptados aquellas medidas. 

Para analizar las consecuencias que este incumplimiento puede llevar consigo, en lo que los derechos de los operadores privados se refiere, hemos de distinguir entre el alcance de la liberalización operada en el ámbito comunitario y aquél que, en su caso, establecerá la Ley del Sector Ferroviario. 

El plsf, tras declarar que el transporte ferroviario es un servicio de interés general y esencial para la comunidad, sanciona que este servicio se prestará en régimen de “libre competencia”. Sin embargo, esta declaración de principios ha de ser entendida en sus justos términos. El transporte ferroviario realmente se liberaliza, pero sólo de forma parcial. Así, en un primer estadio de esta liberalización, queda expresamente excluido el transporte de viajeros, de forma que aquellos preceptos del plsf que regulan los requisitos que permitirían a los operadores privados llegar a constituirse en empresa ferroviaria, no resultan de aplicación al transporte ferroviario de personas hasta que la Unión Europea dicte normas liberalizadoras para esta clase de transporte. Por tanto, en un principio, la liberalización ha de predicarse, únicamente, respecto del transporte de mercancías. Aún así, en un segundo nivel, tampoco el plsf establece un régimen de apertura absoluto en lo que al transporte de mercancías se refiere. 

Así, conforme al plsf, sólo quedaría liberalizado el transporte nacional de mercancías que se desarrolle por la Red Ferroviaria de Interés General (rfig). 

En cuanto al transporte internacional de mercancías por ferrocarril, y siguiendo las líneas marcadas por el primer paquete ferroviario comunitario, la liberalización sólo alcanzaría a aquél que se desarrolle en aquellas líneas de la rfig que, a su vez, formen parte de lo que se ha venido en denominar la Red Transeuropea de Transporte Ferroviario de Mercancías (rttfm) –si bien esta limitación ha de entenderse con carácter temporal por cuanto, según el plsf, antes del 1 de enero de 2006, el régimen de liberalización ha de ampliarse a todas las líneas de la rfig, formen o no parte de la rttfm, que estén habilitadas para el transporte ferroviario de mercancías-. 

Este régimen de liberalización, establecido en el plsf, no ha de entorpecer el ejercicio de derechos de acceso o tránsito sobre la infraestructura ferroviaria para la prestación de los servicios ferroviarios internacionales en favor de  agrupaciones internacionales y de los operadores para la explotación de servicios de transporte internacional combinado de mercancías a que se refiere la Directiva 2001/12/CE.

De lo expuesto puede concluirse, en términos generales, que la liberalización establecida en el plsf se amplía, con relación al ordenamiento comunitario, al transporte nacional de mercancías. 

Pues bien, retomando el tema anteriormente apuntado ¿qué consecuencias ha de tener la demora en la entrada en vigor de las disposiciones liberalizadoras comunitarias? Para responder a esta cuestión hemos de comenzar señalando que las Directivas, como normas comunitarias de Derecho derivado,  carecen de efecto directo toda vez que requieren de una disposición nacional de incorporación al ordenamiento jurídico de cada uno de los Estados miembros (artículo 249.3º del Tratado de la Unión Europea). Por esta razón, las Directivas conceden un plazo a los Estados miembros destinatarios de la Directiva para que transpongan la misma a sus respectivos ordenamientos. 

Sucede, sin embargo, que transcurrido dicho plazo sin que el Estado miembro haya incorporado la Directiva al ordenamiento jurídico, puede llegar a predicarse el efecto directo de la Directiva, al menos, en determinadas circunstancias. Es decir, que los derechos y obligaciones establecidos en la Directiva, ante la falta de incorporación y hasta que ésta fuere transpuesta de conformidad al ordenamiento jurídico interno, pueden llegar a ser invocados por un particular ante un Juez, bien frente a otros particulares (efecto directo horizontal) bien frente a las Administraciones Públicas (efecto directo vertical). 

Es por ello que, al margen de lo que, en su caso, pudiera resolver el Tribunal de Justicia ante el recurso de incumplimiento interpuesto por la Comisión contra España (artículo 228 del Tratado de la Unión Europea), no sería descartable que, ya desde el 15 de marzo de 2003 y hasta la fecha en que, en su caso, llegue a entrar en vigor la Ley del Sector Ferroviario (recordamos que el plsf establece una “vacatio legis” de seis meses desde su publicación en el Boletín Oficial del Estado), pudiere un operador privado interesado en constituirse en empresa ferroviaria, al amparo de la normativa comunitaria, promover, ante la Administración Pública española, la solicitud para la obtención de la correspondiente licencia y de la capacidad de infraestructura; y ello, a fin de beneficiarse de la liberalización proclamada en las Directivas comunitarias. 

Esta situación expuesta podría prolongarse en el tiempo más allá, incluso, de la entrada en vigor de la Ley del Sector Ferroviario. Efectivamente, es un hecho cierto, reconocido implícitamente en el plsf, que la efectividad de esta norma va a depender de su desarrollo reglamentario de forma que, la falta del mismo, puede hacer ilusorios los derechos reconocidos en el texto legal, quedando en una mera declaración de principios la tan ansiada liberalización del transporte ferroviario de mercancías. En fin, la Ley del Sector Ferroviario, aisladamente considerada, puede no llegar a ser suficiente para cumplir con el mandato comunitario es decir, para producir el efecto de liberalizar este sector del mercado de transporte. 

Y dejamos apuntado que este posible efecto directo podría ser, en su caso, exigible por los operadores privados, mas no por la Administración Pública incumplidora ni, previsiblemente, por los organismos públicos dependientes de ella. 

En todo caso, los efectos que podría llevar consigo el incumplimiento de la norma comunitaria sólo ha de afectar a los derechos establecidos en ésta y por tanto, a la explotación de servicios de transporte internacional de mercancías por ferrocarril ya que, como decíamos, la liberalización del transporte ferroviario nacional de mercancías por la rfig sólo ha de devenir exigible cuando así lo quiera el legislador nacional.