Apuestas deportivas a la luz del "caso Placanica"

Pablo González-Espejo García, Rafael Izquierdo Jiménez.

Expansión, 17/03/2007


El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) se ha vuelto a pronunciar sobre la (in)compatibilidad con el Derecho comunitario de determinadas restricciones impuestas por el Estado italiano a la captación de apuestas organizadas desde el extranjero. Hace algunos meses tuvimos la oportunidad de reflexionar en esta misma tribuna sobre este asunto, que sigue dividiendo a Europa entre países en los que las apuestas deportivas constituyen una actividad económica liberalizada y socialmente aceptada y países que se debaten entre la presión ejercida por esa pujante actividad y los históricos monopolios.

Decíamos entonces que el legislador comunitario había renunciado por el momento a armonizar la regulación de esta actividad y que, en consecuencia, el proceso liberalizador quedaba en manos de la voluntad de los Estados miembros en el marco de la normativa aplicable y de la jurisprudencia que el TJCE pudiera ir dictando en esta materia. 

Desde entonces se han producido algunas novedades interesantes que conviene repasar al hilo de este nuevo pronunciamiento. En primer lugar, se ha promulgado un Decreto de la Comunidad de Madrid que regula la actividad de apuestas y contempla ya la posibilidad de su realización por medios telemáticos. Aunque en la práctica esta posibilidad no ha sido aún llevada a efecto, en especial por las dificultades técnicas para establecer mecanismos que aseguren que la realización de la apuesta se efectúa desde el territorio de la Comunidad de Madrid, la nueva regulación ha puesto sobre la mesa el debate de la regulación de las apuestas a través de medios a distancia, esencialmente Internet. Es preciso recordar que, en el marco normativo actual, la autorización de esta actividad más allá de los límites de una comunidad autónoma requiere la autorización de la Administración estatal, a través de Loterías y Apuestas del Estado. Sin embargo, y a pesar de la previsión legislativa que avalaría la concesión de las autorizaciones, éstas no se han otorgado hasta la fecha.

Por otra parte, la Ley de Presupuestos para 2007 ha introducido una modificación en la normativa sobre contrabando, estableciendo un régimen sancionador específico de la publicidad de, entre otras actividades, las apuestas. Esta modificación pone de manifiesto el deseo de contar con mecanismos represivos más adecuados, pero lamentablemente sigue sin abordar la realidad del mercado al no establecer un régimen para el desarrollo legal de esta actividad en nuestro país.

De esta forma, los operadores habilitados en sus países de origen continúan desarrollando su actividad a través de Internet al amparo de las libertades comunitarias de libre prestación de servicios y, en ocasiones, de libre establecimiento, pero carecen de un marco normativo estable y definido que permita dotar al sector y a los usuarios de la necesaria seguridad jurídica, y al Estado de los instrumentos precisos para poder recaudar los impuestos correspondientes a esta actividad económica.

La sentencia del TJCE abunda en la línea de su precedente en el caso Gambelli, reiterando que son contrarias al Tratado las normas nacionales que imponen una sanción penal a personas por ejercer una actividad -la recogida de apuestas- sin contar con la concesión o autorización preceptiva, cuando tales personas no hayan podido obtener la citada concesión o autorización debido a que el Estado miembro -en este caso Italia- se ha negado a concedérselas, infringiendo el Derecho comunitario. El TJCE reconoce la posibilidad de que los Estados miembros puedan establecer un sistema de concesiones o autorizaciones limitadas para el desarrollo de esta actividad, siempre y cuando esta normativa responda verdaderamente al objetivo de evitar la explotación de las actividades con fines delictivos o fraudulentos, correspondiendo a los órganos jurisdiccionales nacionales comprobar este extremo. De esta forma, el TJCE concreta los principios ya sentados en el caso Gambelli y perfila las razones en las que se podrían basar los Estados miembros para imponer limitaciones. Es conveniente recordar que, en el caso italiano, el TJCE no consideró justificado y proporcional establecer limitaciones sobre la base de la protección de los consumidores y la prevención del gasto excesivo, por cuanto el propio Estado promueve las apuestas y loterías organizadas por la Administración.

Trasladando la doctrina del TJCE a nuestro país, cabría plantearse si la posición de la Administración central -que, recordemos, no concede autorizaciones para desarrollar la actividad en todo el ámbito del Estado- supone una restricción a los principios comunitarios. Desde luego, sería necesario definir las razones por las que nuestro país mantiene el monopolio estatal de hecho de estas actividades para poder dilucidar si éstas resisten el test de adecuación y proporcionalidad que exige la jurisprudencia comunitaria. Vista la activa promoción del juego que desarrolla Loterías y Apuestas del Estado, será difícil sostener que la protección de los consumidores y la prevención del gasto excesivo constituyen razones de interés general que justifiquen esa restricción. En cuanto a la prevención de actividades fraudulentas y delictivas, parece razonable pensar que cabe articular mecanismos de control eficaces que permitan el desarrollo de esa actividad sin menoscabo de la tutela que el Estado debe llevar a cabo. Las normas autonómicas ya aprobadas son la mejor prueba de que esta actividad es compatible con estos mecanismos de tutela, lo que no sólo dificulta, si no que hace prácticamente imposible, alegar esta razón de interés general para mantener la restricción de la actividad a nivel estatal.

Frente a la situación normativa actual, claramente cuestionable desde la perspectiva del Derecho comunitario, parecería más idóneo disponer de una normativa clara que sujete la actividad de apuestas a nivel nacional a reglas trasparentes y objetivas, conforme a las cuales los operadores nacionales y extranjeros puedan desarrollar su actividad bajo la supervisión directa de las autoridades españolas. De esta forma se disiparían las dudas que para los consumidores puede suscitar la situación actual de indefinición, y se conseguiría una recaudación efectiva de impuestos derivados de esta actividad. Al mismo tiempo, se podrían -y deberían- definir mecanismos que, por un lado, aseguren la transparencia de las competiciones (sobre las que versan las apuestas) y, por otro lado, garanticen una remuneración adecuada a las entidades deportivas que, con su esfuerzo empresarial, organizando y participando en las competiciones, hacen posibles las apuestas.