La transposición de la nueva Directiva por la defensa de los intereses de los consumidores desde la perspectiva de las asociaciones de consumidores
1. Resumen ejecutivo
Una adecuada representatividad y la plena independencia de las asociaciones de consumidores y usuarios son salvaguardas necesarias para garantizar el correcto funcionamiento del sistema de las acciones colectivas y evitar un ejercicio abusivo de la litigación colectiva. En atención a los amplios efectos de las acciones colectivas, el rol de las asociaciones en la llevanza y gestión del procedimiento y la experiencia que ha habido en España, es conveniente que la futura regulación de la legitimación de las asociaciones de consumidores y usuarios se refuerce con el requisito de la representatividad que, hasta la fecha, está vigente para el ejercicio de acciones colectivas en defensa de los intereses difusos de los consumidores.
Palabras clave: Acciones colectivas, asociaciones de consumidores y usuarios, legitimación, representatividad
2. Introducción
Garantizar la independencia y una suficiente representatividad de las asociaciones de consumidores y usuarios es fundamental para lograr una protección eficaz y adecuada de los intereses generales de los consumidores y usuarios. Para conseguir este objetivo, es necesario articular mecanismos procesales que, en el marco del proceso colectivo, permitan verificar que la asociación demandante cumpla con esos requisitos durante toda la tramitación del proceso.
En España está pendiente la transposición de la Directiva (UE) 2020/1828 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de noviembre de 2020 relativa a las acciones de representación para la protección de los intereses colectivos de los consumidores, y por la que se deroga la Directiva 2009/22/CE (“Directiva 2020/1828").
El proceso de su transposición está avanzado, ya que se cuenta con el Proyecto de Ley Orgánica de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia y de acciones colectivas para la protección y defensa de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios (el “Proyecto de Ley"), que fue publicado el 22 de marzo de 2024. En el concreto ámbito de la regulación de las acciones colectivas, el Proyecto de Ley refleja en gran medida el texto original del Anteproyecto de Ley para la protección colectiva de los consumidores (el “Anteproyecto"), tras incorporar algunas de las consideraciones formuladas durante la fase de audiencia pública.
Con la regulación completa que se proyecta, se avecina una profunda reforma del régimen legal de las acciones colectivas, con la que se busca potenciar el ejercicio de esta clase de acciones (particularmente, las resarcitorias) y que los consumidores se beneficien de su eventual estimación.
Los requisitos exigibles para la legitimación de las asociaciones de consumidores y usuarios para el ejercicio de acciones colectivas parecen relajarse y flexibilizarse en comparación con el régimen vigente. En cambio, este planteamiento del prelegislador no se cohonesta con la trascendencia y los amplios efectos que el nuevo régimen persigue otorgar a las acciones colectivas.
Precisamente por ello es conveniente que, como mínimo, se mantengan las mismas garantías que, en la actualidad, se exigen para la legitimación de las asociaciones de consumidores y usuarios. Nos referimos en particular al requisito de la representatividad, que se cumple por aquellas asociaciones que forman parte del Consejo de Consumidores y Usuarios de conformidad con el actual artículo 24.2 del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias (“TRLCU").
Los requisitos relativos a una suficiente representatividad buscan garantizar que los derechos e intereses de los consumidores y usuarios serán adecuadamente defendidos en el proceso colectivo y que la asociación demandante tendrá medios y recursos suficientes para las tareas de gestión y seguimiento del procedimiento que se le encomiendan en el nuevo régimen legal. Y, al mismo tiempo, se consigue mitigar el riesgo de litigación abusiva.
3. La legitimación de las asociaciones de consumidores y usuarios para el ejercicio de acciones colectivas según el Proyecto de Ley
Con el régimen legal vigente en la actualidad, la legitimación de las asociaciones de consumidores y usuarios depende de la clase de proceso colectivo del que se trate. Si el proceso se promueve en defensa de los intereses colectivos (esto es, aquellos en que los consumidores afectados están determinados o son fácilmente determinables), estarán legitimadas las asociaciones legalmente constituidas conforme a la legislación nacional o autonómica que les resulte de aplicación. Si el proceso se refiere a la defensa de los intereses difusos de los consumidores (aquellos en que los sujetos afectados son indeterminados o son de difícil determinación), la legitimación de las asociaciones de consumidores y usuarios queda circunscrita a aquellas que formen parte del Consejo de Consumidores y Usuarios, que es el órgano colegiado de carácter consultivo y de representación de los intereses de los consumidores y usuarios a nivel estatal.
Es decir, el legislador partió de la fundada premisa de que era exigible un mayor grado de representatividad de la asociación de consumidores y usuarios para los procesos que podrían tener unos efectos más amplios porque afectan a un número indeterminado de consumidores y porque estos, una vez dictada la sentencia eventualmente estimatoria, podrán solicitar el reconocimiento de su condición de beneficiario de la condena para instar la ejecución (artículo 519 de la LEC).
El requisito de representatividad definido en el actual artículo 24.2 del TRLCU permite asumir que la asociación es independiente, tiene una trayectoria constatable en la defensa de los consumidores y usuarios y, en consecuencia, tiene la experiencia, medios y recursos adecuados para entablar una acción colectiva. Ello es así porque, para la integración de una asociación en el Consejo de Consumidores y Usuarios, se debe atender a su implantación territorial, número de socios (que no puede ser inferior a 10.000), la trayectoria en el ámbito de la protección de los consumidores y usuarios, que puede acreditarse mediante la presencia en órganos de representación y consulta de los consumidores y usuarios, la participación en el Sistema Arbitral de Consumo, el ejercicio de acciones judiciales, el mantenimiento de consultas y reclamaciones de los consumidores y usuarios, la realización de actividades informativas y formativas, entre otras, y los programas de actividades a desarrollar de información o defensa de los consumidores y usuarios que sean relevantes por su número, repercusión social o importancia efectiva (artículo 38.1 del TRLCU y artículo 3 del Real Decreto 894/2005, de 22 de julio, por el que se regula el Consejo de Consumidores y Usuarios).
El Proyecto de Ley termina con la distinción de los procesos de naturaleza colectiva (colectivos o difusos) según el grado de determinación de los consumidores afectados y, con ello, propone una regulación unitaria y homogénea de la legitimación de las asociaciones de consumidores y usuarios sin establecer ninguna diferenciación.
La regulación de la legitimación de las asociaciones de consumidores y usuarios se contendrá en las previsiones del TRLCU. En particular, en la versión del artículo 55.3 del TRLCU que prevé el Proyecto de Ley, se establecen los requisitos que deben cumplir las asociaciones de consumidores y usuarios legalmente constituidas e inscritas (ya sea en el registro estatal o en el registro autonómico correspondiente) para ser consideradas entidad habilitada para el ejercicio de acciones colectivas:
- Demostrar el desempeño de manera efectiva y pública durante un periodo mínimo de doce meses antes de la fecha de su solicitud de designación, de la actividad propia de su fin de protección de los intereses de los consumidores.
- Ser una entidad sin ánimo de lucro, que tenga como finalidad estatutaria la protección y defensa de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios.
- No estar incursa en un procedimiento de insolvencia ni estar declarada insolvente.
- Ser independiente y no estar influida por personas distintas de los consumidores y usuarios, en particular, por empresarios, que tengan un interés económico en el ejercicio de cualquier acción de representación, también en el supuesto de financiación por terceros. Para cumplir ese fin, la asociación debe haber establecido procedimientos para evitar tal influencia, así como para evitar conflictos de intereses entre la propia entidad, sus financiadores y los intereses de los consumidores.
- Publicar en términos claros y comprensibles, por cualquier medio adecuado, en particular en su sitio web, información que demuestra que cumple los criterios anteriores, así como información sobre las fuentes de su financiación en general, su estructura organizativa, su gestión y composición, su finalidad estatutaria y sus actividades.
Con esta proyectada regulación, el prelegislador español adopta en esencia los requisitos que la Directiva 2020/1828 exige para las asociaciones de consumidores y usuarios que aspiren a ejercitar acciones transfronterizas (art. 4.2), que son aquellas que se interponen en un Estado miembro por una asociación de consumidores y usuarios que ha sido designada como entidad habilitada en otro Estado miembro. De esta forma, el Proyecto de Ley unifica los criterios exigidos para poder ejercitar acciones nacionales y transfronterizas. Con una sola excepción: como resulta del artículo 55.2 del TRLCU, las únicas asociaciones que podrían ejercitar acciones transfronterizas serían las de ámbito estatal, mientras que las asociaciones de autonómico solo estarían legitimadas para ejercitar acciones colectivas nacionales.
No obstante, la Directiva 2020/1828 no impone criterios de legitimación de las entidades habilitadas para interponer acciones colectivas nacionales. Sí que reconoce que se deben establecer salvaguardias adecuadas para evitar un ejercicio abusivo de la acción procesal (Considerando 10 y artículo 1). Esas salvaguardias necesariamente deben establecerse también al regular la legitimación de las asociaciones de consumidores y usuarios y, como es lógico, se deben prever en atención a las circunstancias y experiencia práctica existente en cada país.
En este sentido, es muy positivo que el prelegislador haya descartado la posibilidad de que asociaciones de consumidores creadas ad hoc estén legitimadas para ejercitar una concreta acción colectiva. Esta situación habría dado lugar, sin duda, a posibles abusos y habría incentivado a la industria del pleito a crear asociaciones específicas para iniciar procesos colectivos.
Otro aspecto relevante de la legitimación de las asociaciones de consumidores es la necesaria supervisión y control de los criterios que le confieren la condición de entidades habilitadas.
La designación de la asociación como entidad habilitada para el ejercicio de acciones colectivas corresponderá a la Dirección General competente en materia de consumo de la Administración General del Estado o, si la asociación es autonómica, a las autoridades con competencias en materia de consumo de la comunidad autónoma correspondiente. A estos efectos, las autoridades competentes elaborarán un listado con las asociaciones de consumidores y usuarios habilitadas para el ejercicio de acciones colectivas nacionales.
De este modo, cualquier organización que no esté en ese listado carecerá de legitimación para ejercitar una acción colectiva. Ahora bien, el simple hecho de que una asociación esté incluida en esa lista de entidades habilitadas no blinda su legitimación, sino que esta puede ser objeto de control judicial en el marco del proceso colectivo.
En particular, el profesional demandado podrá plantear el incumplimiento por parte de la entidad demandante de las exigencias establecidas para su designación como entidad habilitada para el ejercicio de acciones colectivas. Esta oposición podrá formularse tras la notificación de la demanda o, con posterioridad, si el demandado solo pudo conocer después los hechos en que se funde la falta de legitimación. Cuando se invoque esa excepción, será preceptivo un previo informe de la autoridad competente correspondiente para la designación de la asociación como entidad habilitada, pero carecerá de efectos vinculantes (arts. 838.1 y 838.3 de la LEC según el Proyecto de Ley).
4. Reflexiones sobre el régimen de legitimación de las asociaciones de consumidores y usuarios: la necesidad de mantener el requisito de representatividad
A nuestro juicio, el régimen previsto no establece suficientes salvaguardas para garantizar la adecuada representatividad de la asociación y su aptitud para entablar y gestionar el proceso colectivo, así como evitar el ejercicio abusivo de una acción colectiva.
Para estos fines, es positivo que una asociación de consumidores y usuarios no ostente legitimación por el mero hecho de estar inscrita en el registro estatal o autonómico correspondiente y que no se otorgue legitimación a asociaciones de consumidores y usuarios creadas ad hoc para el ejercicio de la acción colectiva. Pero con ello no es suficiente.
Esta conclusión la apoyamos en dos motivos principales.
El primero es que vemos que puede ser particularmente fácil cumplir con los requisitos exigidos por el Proyecto de Ley. En esencia, parece que bastaría con constituir una asociación de consumidores y usuarios, ponerla en funcionamiento y esperar doce meses para adquirir legitimación a efectos de la interposición de la acción colectiva (que, de hecho, puede coincidir con el tiempo necesario para preparar la demanda). Ese periodo de tiempo resulta claramente insuficiente para garantizar una adecuada representatividad y, en la práctica, puede dar lugar a situaciones proscritas como la creación de una asociación ad hoc para iniciar el proceso colectivo.
Ese requisito, que no es el único que se prevé para la legitimación de la asociación de consumidores y usuarios, sí que es el más fácilmente verificable. Respecto del resto de requisitos, como el relativo a la independencia, la norma no otorga pautas concretas para verificar su cumplimiento.
El segundo motivo es que, en nuestra opinión, no está justificada la supresión del presupuesto de representatividad exigido en la normativa actual para promover procesos en defensa de los intereses difusos de los consumidores, si se atiende a los amplios efectos que se pretenden anudar a las acciones colectivas y a las importantes funciones que se encomiendan a las asociaciones de consumidores en el nuevo régimen legal.
De un lado, de conformidad con el Proyecto de Ley, las acciones colectivas resarcitorias se regirán, como regla general, por el mecanismo opt-out. Quiere ello decir que el resultado del proceso vinculará a todos los consumidores que no hayan manifestado expresamente, en el plazo concedido judicialmente durante la sustanciación del proceso colectivo, su deseo de desvincularse de la acción. Si se mantiene esta opción legislativa (que la Directiva 2020/1828 deja a elección de los Estados miembros que, en su gran mayoría, han optado por el sistema opt-in), sería conveniente establecer requisitos adicionales para garantizar una adecuada representatividad de la asociación de consumidores y usuarios que pretenda ejercitar la acción colectiva. Cuanto más amplio sea el alcance subjetivo de la acción colectiva, más garantías y requisitos deben exigirse respecto de la legitimación de la asociación demandante.
Esto debe ser así por las enormes consecuencias que el sistema opt-out tendría sobre la generalidad de los consumidores y el profesional demandado. Una vez promovida la acción colectiva, ninguna otra asociación (ni otro ente legitimado, como el Ministerio Fiscal o los organismos públicos correspondientes) podría ejercitar una nueva acción sobre la misma conducta infractora. Por tanto, podría suceder que una asociación de consumidores y usuarios representativa quedara privada de la posibilidad de ejercitar una concreta acción colectiva porque previamente la demanda hubiera sido interpuesta por una asociación con menor representatividad o con una implementación territorial menor (por ejemplo, por ser autonómica) o con menores medios y capacidad para litigar.
No solo eso. Tras el transcurso del plazo que los consumidores tienen para expresar su deseo de desvincularse del proceso (que puede oscilar entre dos y seis meses desde la publicación del auto de certificación en el Registro de Condiciones Generales de Contratación y de Acciones Colectivas), aquellos consumidores que no se hayan desvinculado no podrán ejercitar sus acciones individuales (arts. 848 y 853 de la LEC, según el Proyecto de Ley). Y esto será así también para aquellos consumidores que simplemente no se desvincularon del proceso porque no tuvieron conocimiento suficiente del ejercicio y alcance de la acción colectiva.
Con estos efectos, parece evidente que es preciso asegurarse de que la asociación demandante que interpone la acción colectiva (única) que tendrá efectos sobre la práctica totalidad de los consumidores afectados sea suficientemente representativa, que sea independiente y no tenga ningún interés económico en el ejercicio de la acción.
De otro lado, las asociaciones de consumidores y usuarios tendrán un papel aún más relevante en el proceso colectivo en comparación con el régimen actual. El Proyecto de Ley le encomienda a la entidad demandante la puesta en funcionamiento de una plataforma electrónica singular para cada proceso, cuya finalidad es la gestión del procedimiento y transmitir información a los consumidores afectados (art. 849 de la LEC). Esta plataforma tendrá una importancia fundamental, ya que será el medio a través del cual los consumidores podrán manifestar su deseo de desvinculación (o vinculación, cuando proceda) del proceso colectivo y se canalizarán las peticiones de los consumidores de cumplimiento y ejecución de la sentencia (art. 878 de la LEC). Además, en esa plataforma se debe establecer un canal de comunicación directo con una persona física que pueda atender las necesidades o las consultas de los consumidores afectados.
Con el requisito de representatividad, se garantizaría que la asociación demandante tenga la experiencia, medios y recursos adecuados para la gestión del proceso y cumplir las importantes funciones que se le encomiendan con la nueva regulación.
Debe tenerse en cuenta que, en nuestro país, existe un elevado número de asociaciones de consumidores y usuarios, tanto nacionales como de ámbito autonómico. Según el Ministerio de Consumo, hay 21 asociaciones de ámbito nacional[1]. Y a ellas se suman las asociaciones de consumidores y usuarios de ámbito autonómico, que también han estado muy activas en el ejercicio de acciones colectivas. Por ello, se antoja preciso limitar la legitimación a las asociaciones de consumidores más representativas que son las que, a su vez, más experiencia atesoran en la defensa de los intereses de los consumidores y usuarios y están en mejores condiciones para garantizar una adecuada llevanza y gestión del proceso colectivo.
Además, la ventaja de la exigencia de la inclusión en el Consejo de Consumidores y Usuarios frente a otros requisitos que se establecen en el Proyecto de Ley es que permite objetivar el criterio de la adecuada representatividad y de la independencia y otorga seguridad jurídica a todo el sistema. Con dicho requisito, se trata de establecer un control ex ante de la adecuada representatividad de la asociación demandante en atención a criterios homogéneos y objetivos.
Asimismo, el requisito de representatividad también cumple con el objetivo de mitigar el riesgo de litigación abusiva, que es una de las finalidades de la Directiva 2020/1828. Con ello, se evitaría el riesgo, muy real, de solicitudes de registro de asociaciones de consumidores y usuarios tras las que, en realidad, se encuentren despachos de abogados y fondos de inversión que no persigan la protección de los derechos e intereses de los consumidores, sino la utilización del sistema de litigación colectiva como un fuente de ingresos para sus fines lucrativos.
Esta cuestión es muy relevante a la vista de la experiencia vivida en España con ciertos casos de litigación abusiva por parte de determinadas asociaciones de consumidores y usuarios o por parte de algunos despachos de abogados que han creado asociaciones de consumidores y usuarios con la finalidad principal de poder litigar en nombre y representación de sus asociados (tras el previo pago de la cuota correspondiente) y así acceder al beneficio de justicia gratuita.
Es cierto que, por mandato de la Directiva 2020/1828, los criterios exigidos para la legitimación de las asociaciones de consumidores y usuarios no deben obstaculizar el funcionamiento efectivo de las acciones colectivas (Considerando 27). Ahora bien, a nuestro juicio, la exigencia de representatividad respeta el principio de efectividad de la Directiva porque en España a día de hoy hay nueve asociaciones de consumidores y usuarios que integran el Consejo de Consumidores y Usuarios[2]. Constituye un número más que suficiente de entidades habilitadas para el ejercicio de acciones colectivas (al que deben unirse los órganos públicos que también ostentan legitimación), sobre todo si se compara con el número de asociaciones de consumidores y usuarios que, en la actualidad, forman parte de la lista de entidades habilitadas para el ejercicio de acciones transfronterizas[3] (por ejemplo, en Portugal constan designadas dos entidades).
De hecho, la exigencia de la representatividad no planteó ninguna duda sobre su compatibilidad con el principio de efectividad de la anterior directiva en materia de acciones colectivas (la Directiva 2009/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril de 2009 relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los consumidores), por lo que tampoco cabe hacer ninguna objeción bajo la nueva directiva.
Si finalmente el legislador decidiera no exigir el requisito de representatividad para ejercitar acciones colectivas, sería preciso que, al menos, la legitimación se reservase a las asociaciones de consumidores y usuarios de ámbito estatal (que, por definición, son más representativas), de manera que los efectos de las eventuales acciones colectivas ejercitadas por asociaciones de consumidores y usuarias quedasen circunscritos al ámbito territorial de la comunidad autónoma en la que esté inscrita la asociación demandante.
Esta previsión estaría justificada por la regulación de la legitimación para ejercitar acciones colectivas transfronterizas. Como se ha expuesto, el artículo 55.2 del TRLCU, según su redacción por el Proyecto de Ley, solo habilita a las asociaciones inscritas en el Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios (y siempre que cumplan los requisitos antes descritos que emanan de la Directiva 2020/1828) para ejercitar acciones transfronterizas. Según el segundo párrafo de ese precepto, las asociaciones inscritas en registros de asociaciones de consumidores y usuarios correspondientes a las comunidades autónomas solo podrán ser designadas, por las autoridades autonómicas competentes, como entidades habilitadas para el ejercicio de acciones nacionales. Por el mismo motivo, estas asociaciones de consumidores y usuarios de carácter autonómico solo deberían estar legitimadas para ejercitar acciones que tengan efectos exclusivamente en su ámbito territorial.
Por último, nos parece oportuno resaltar la importancia del control judicial sobre la legitimación de las asociaciones de consumidores y usuarios. La verificación de los criterios de legitimación que se establece en el Proyecto de Ley no puede producirse de forma estática ni automática con la simple constatación de que la asociación demandante forma parte del listado de entidades habilitadas para el ejercicio de acciones colectivas.
Al contrario, el control de esos requisitos de legitimación debe producirse respecto de cada procedimiento para comprobar que la asociación tiene una adecuada representatividad y que sus fines son la protección de los intereses de los consumidores y usuarios sin que esté indebidamente influida o pueda tener un conflicto de interés o que tenga un interés económico en el ejercicio de la acción colectiva.
Y, de hecho, este control judicial debe ser aún más estricto y reforzado si finalmente no se adopta el requisito de representatividad. En ese caso, debería realizarse un control ex post completo de los requisitos de representatividad e independencia que son nucleares para gozar de la legitimación extraordinaria de cara al ejercicio de acciones colectivas en defensa de los intereses de los consumidores.
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[1] Así se desprende del listado de asociaciones de consumidores y usuarios disponible en este enlace: Listado de asociaciones de consumidores y usuarios | Ministerio de Consumo
[2] Así consta en la página web del Consejo de Consumidores y Usuarios, disponible en este enlace: Consejo de Consumidores y Usuarios - Representacion - Organizaciones (consumo.gob.es)
[3] Lista disponible en el siguiente enlace: Cross-border Qualified Entities | EC-REACT (europa.eu)
