El Tribunal Supremo descarta que la CNMC pueda utilizar la cuota de participación en la conducta como criterio válido para el cálculo de multas y sienta doctrina sobre la infracción continuada

En su reciente sentencia sobre el “cártel de los cables de baja y media tensión”, el Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre dos aspectos de enorme relevancia para la práctica sancionadora en materia de competencia. Por un lado, declara que la denominada “cuota de participación en la conducta”, criterio empleado sistemáticamente por la CNMC para individualizar las multas, carece de cobertura legal. Por otro lado, considera que la existencia de un plan común impide que los lapsos temporales entre conductas infractoras aisladas desvirtúen la calificación de infracción única y continuada, siempre que sean inferiores al plazo de prescripción.

Primera cuestión: la cuota de participación en la conducta

[Texto] La CNMC viene empleando en sus resoluciones sancionadoras el criterio de la “cuota de participación en la conducta”, u otros de contenido material equivalente, conforme al cual el tipo sancionador individual asignado a cada empresa se modula en función de la participación relativa de cada una en el volumen de negocios total afectado durante la infracción. En concreto, el numerador está constituido por las ventas realizadas por la empresa imputada en el mercado afectado, mientras que el denominador corresponde a la suma de las ventas efectuadas en ese mismo mercado por el conjunto de las empresas sancionadas.

En esta sentencia, el Tribunal Supremo advierte que la cuota de participación en la conducta no figura entre los factores previstos en la Ley de Defensa de la Competencia (LDC) para el cálculo de las multas. En concreto, la cuota de participación mide el peso relativo de cada empresa dentro del conjunto de las empresas sancionadas, magnitud ajena a los criterios establecidos en el artículo 64.1 LDC. El Tribunal Supremo concluye que este criterio no encaja ni en el apartado b) de dicho artículo, referido a la “cuota de mercado” (habitualmente inferior), ni en el apartado a), relativo a “la dimensión y características del mercado afectado por la infracción”, pues este contempla las propiedades objetivas del mercado, no las circunstancias de la empresa infractora ni su posición relativa dentro del grupo de sancionados.

Segunda cuestión: infracción única y continuada y prescripción

Un aspecto relevante en los procedimientos sancionadores en materia de competencia es la figura de la infracción única y continuada, que permite sancionar conductas continuadas sin que prescriban los hechos más antiguos. En el caso analizado, se habían producido dos interrupciones relevantes entre las conductas acreditadas —de tres años y ocho meses y de tres años y cuatro meses, respectivamente—, lo que planteaba hasta qué punto esos periodos de inactividad rompían la continuidad de la infracción y provocaban la prescripción de los primeros episodios.

Como la LDC no contiene una definición propia de infracción continuada, el Tribunal Supremo acude a la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, que la define como “la realización de una pluralidad de acciones … que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión”. De los elementos que integran esa definición, el Tribunal Supremo subraya que el decisivo para distinguir la infracción continuada es el dolo unitario o plan preconcebido. En consecuencia, la sentencia concluye que también son infracciones continuadas aquellas conductas que se manifiestan a través de episodios separados por lapsos significativos, siempre que estos estén unidos por un mismo plan preconcebido u objetivo único. La existencia de ese plan confiere unidad jurídica a todos los episodios, con la consecuencia de que el plazo de prescripción se computa desde la finalización de la conducta infractora en su conjunto.

El Tribunal Supremo matiza esta regla en dos sentidos importantes. Primero, en lo que respecta a las sanciones, señala que, cuando los distintos episodios, pese a responder a un plan común, se hallan separados por periodos significativos de inactividad, la sanción debe calcularse en atención al tiempo de ejecución acreditado, excluyendo los intervalos en que no consta actividad infractora. Segundo, en lo que respecta a los lapsos de interrupción, afirma que, si estos superan el plazo legal de prescripción, el episodio anterior debe entenderse prescrito. La acreditación de un plan común no basta para reactivar una imputación que, por el mero transcurso del tiempo, ha dejado de ser admisible.

En el caso concreto, el Tribunal Supremo constató que los lapsos transcurridos eran inferiores al plazo de cuatro años que el artículo 68.1 LDC establece para la prescripción de las infracciones muy graves. Por tanto, concluyó que la Audiencia Nacional incurrió en error al apreciar la prescripción de las conductas iniciales, pues la infracción debía calificarse como continuada y el plazo de prescripción debía computarse desde la última conducta infractora, acreditada en diciembre de 2013.

Implicaciones prácticas

La sentencia sienta un precedente de gran relevancia para las empresas objeto de un procedimiento sancionador en materia de defensa de la competencia, especialmente en lo que respecta al cálculo de las multas. Dado que la cuota de participación en la conducta, u otros conceptos equivalentes, ha sido un criterio aplicado en la práctica totalidad de las resoluciones sancionadoras de la CNMC de los últimos años, la sentencia afecta a un elevado número de recursos pendientes de resolución, en los que se debería recalcular la multa prescindiendo de dicho criterio. Además, puesto que, según las indicaciones “provisionales” de la CNMC de 2018, “[e]l tipo sancionador de cada entidad se incrementa en función de su cuota de participación”, la revisión debería ser a la baja. La repercusión de esta sentencia podría ser similar a la de la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de enero de 2015, que anuló la Comunicación sobre cuantificación de las sanciones de la CNC entonces en vigor y provocó la revisión de numerosas resoluciones.

De cara a futuros expedientes, la aplicación de esta doctrina también plantea algunos interrogantes en lo que respecta a las “Indicaciones sobre la determinación de sanciones” de la CNMC, aprobadas recientemente (marzo 2026) para sustituir a las de 2018. Aunque estas indicaciones se centran en los factores previstos en la LDC, dejan abierta la posibilidad a que “[e]n ocasiones pueden incluirse otros criterios sancionadores que reflejen de un modo distinto la participación de las empresas en la infracción”, lo cual podría tener difícil encaje con el criterio sentado por el Tribunal Supremo. En efecto, aunque esta doctrina se proyecta sobre la cuota de participación en la conducta, en realidad, prohíbe a la CNMC utilizar para el cálculo de sanciones cualquier otro concepto que no esté recogido de manera explícita en la LDC.