La publicidad de las resoluciones económico-administrativas: luces, sombras y una asignatura pendiente

Cuando el Tribunal Económico-Administrativo Central establece un criterio “de modo reiterado” —es decir, cuando lo confirma en más de una resolución y así lo hace constar expresamente (cfr., art. 239.8 LGT)—, crea doctrina que vincula a los restantes tribunales económico-administrativos y al resto de la Administración tributaria, estatal y autonómica. Ello contribuye, sin duda, a la seguridad jurídica.  

Pero al margen de esta doctrina vinculante, el resto de las resoluciones de los tribunales económico-administrativos también son relevantes para los contribuyentes, pues les permiten conocer la posición de las últimas instancias de revisión administrativa sobre determinados asuntos y les ofrecen, con ello, la posibilidad de adecuar su actuación a ese criterio, que es el de la Administración. De hecho, muchas veces los órganos de aplicación de tributos las utilizan en las regularizaciones que practican a los contribuyentes.

Sin embargo, solo una minoría de estas resoluciones es objeto de publicación, pese a que la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno obliga a las Administraciones Públicas a publicar las directrices, instrucciones, acuerdos, circulares o respuestas a consultas que supongan una interpretación del Derecho o tengan efectos jurídicos (art. 7.a Ley 19/2013) y a que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha venido entendiendo que las resoluciones económico-administrativas reúnen claramente esos requisitos.

En efecto, el deber administrativo genérico de prestar a los obligados tributarios “la necesaria información y asistencia acerca de sus derechos y obligaciones” (art. 85 LGT) se concreta en dos obligaciones distintas. Por un lado, el Ministerio de Hacienda debe difundir “periódicamente las contestaciones a consultas y las resoluciones económico-administrativas que considere de mayor trascendencia y repercusión” (art. 86.2 LGT); por otro, la Administración debe informar sobre los criterios administrativos existentes y facilitar la consulta a las bases informatizadas que los contienen, así como suministrar, previa petición del interesado, el texto íntegro de consultas o resoluciones concretas, suprimiendo los datos que permitan identificar a los afectados (art. 87 LGT).

Quizá por el carácter selectivo del deber de publicación que se desprende de la normativa tributaria, la realidad es que solo una minoría de las resoluciones de los tribunales económico-administrativos se publica, lo que impide a los contribuyentes conocer la posición de la Administración en un número significativo de asuntos. Este déficit resulta especialmente criticable en el caso de las resoluciones de los tribunales económico-administrativos regionales, que presentan especial interés en materia de tributos autonómicos y cedidos, ámbito en el que pueden constituir, en la práctica, la única referencia disponible para conocer el criterio administrativo, anticipar la posición de la Administración y evitar una indeseable conflictividad.

La crítica se agrava cuando resoluciones que no han sido objeto de publicación se invocan en una regularización administrativa para corregir la interpretación de la norma sostenida por el contribuyente, pues, en este caso, a la inseguridad jurídica se suma la situación de indefensión en que queda este, al verse privado de conocer y contrastar en detalle el criterio en que la Administración fundamenta la liquidación.

Cierto es que el contribuyente puede solicitar directamente la resolución (ex art. 87.2 LGT) o presentar una solicitud de acceso a la información pública al amparo de la Ley 19/2013 y, en caso de denegación, reclamar ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

Ahora bien, ambas vías comparten un mismo presupuesto y, por tanto, una misma limitación: solo caben cuando el solicitante conoce el número de reclamación y su fecha. Esto significa que estas vías solo sirven para corregir la indefensión generada al contribuyente cuando la resolución inédita se invoca en una regularización, pero no solucionan la inseguridad jurídica relativa a la falta de conocimiento sobre la interpretación administrativa de la norma. Así, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno entiende que la Ley 19/2013 no ampara peticiones de acceso a un volumen indiscriminado de resoluciones sin identificarlas individualmente (cfr., RRCTBG R/0060/2016 y R/0753/2018), criterio que ha confirmado la Audiencia Nacional tanto respecto de consultas de la Dirección General de Tributos (SAN de 23.1.2018, rec. 60/2017) como respecto de resoluciones económico-administrativas (SAN de 30.5.2019, rec. 1/2019).

Sería deseable, por ello, avanzar hacia una mayor publicación de resoluciones —en especial de las dictadas por los tribunales económico-administrativos— como garantía de transparencia y de seguridad jurídica para los contribuyentes. Mientras la publicidad de estas resoluciones siga siendo, en la práctica, la excepción antes que la regla, los contribuyentes deberán hacer frente a sus obligaciones tributarias sin posibilidad real de conocer cuál es la interpretación administrativa de las normas que han de aplicar. Como remedio para evitar la conflictividad no parece el más idóneo.