Consideraciones sobre el Decreto Ley del Gobierno de la Generalidad de Cataluña 1/2007, de 16 de octubre, de medidas urgentes en materia urbanística

1. Introducción

El pasado 19 de octubre de 2007, se publicó en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña el Decreto Ley del Gobierno de la Generalidad de Cataluña 1/2007, de 16 de octubre, de medidas urgentes en materia urbanística (“DL”). Esta norma constituye la última incorporación al cuerpo de ordenación urbanística catalán, cuya configuración actual se inició en el año 2002, y que se actualmente se integra por la Ley de Urbanismo de Cataluña (“LUC”), cuyo texto refundido fue aprobado por el Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio y por su Reglamento (“RLUC”) aprobado por el Decreto 305/2006, de 18 de julio.

El DL responde básicamente a dos motivaciones. En primer lugar, y como prioridad básica, la adaptación del ordenamiento jurídico urbanístico catalán a los dictados de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (“LS”).

El Gobierno autonómico ha acatado los dictados del legislador estatal, incorporándolos de forma inmediata al ordenamiento autonómico. Este ejercicio resulta de especial complejidad dada la contraposición entre el detalle y extensión que caracterizan a la LS y el blindaje de la competencia urbanística autonómica conferido por el actual Estatuto de Autonomía de Cataluña. Recordemos, en este sentido, la amplitud con que el artículo 149.5 de la norma estatutaria define la competencia exclusiva de la Generalitat de Cataluña en materia urbanística:

5. Corresponde a la Generalitat, en materia de urbanismo, la competencia exclusiva, que incluye en todo caso:

a.   La regulación del régimen urbanístico del suelo, que incluye, en todo caso, la determinación de los criterios sobre los diversos tipos de suelo y sus usos.

b.   La regulación del régimen jurídico de la propiedad del suelo respetando las condiciones básicas que el Estado establece para garantizar la igualdad del ejercicio del derecho a la propiedad.

c.   El establecimiento y la regulación de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística, así como de su procedimiento de tramitación y aprobación.

d.   La política de suelo y vivienda, la regulación de los patrimonios públicos de suelo y vivienda y el régimen de la intervención administrativa en la edificación, la urbanización y el uso del suelo y el subsuelo.

e.   La protección de la legalidad urbanística, que incluye, en todo caso, la inspección urbanística, las órdenes de suspensión de obras y licencias, las medidas de restauración de la legalidad física alterada, así como la disciplina urbanística.

En este marco, abocado teóricamente a la confrontación competencial, el DL se autodefine como el engarce destinado a conferir interrelación y coherencia entre el sistema normativo urbanístico estatal y el autonómico. Como veremos en el análisis que sigue, el DL efectivamente sintoniza con los preceptos de la normativa estatal, no sin establecer algunas salvaguardias técnicas que preservan en cierto modo las particularidades del modelo urbanístico autonómico.

Por otra parte, y más allá de la mera adaptación del ordenamiento autonómico a las prescripciones de la LS, el DL también prentende dar una respuesta urgente a las crecientes demandas de suelo residencial. De esta forma, y como medida autónoma en materia de política de suelo, el DL crea la figura de las áreas residenciales estratégicas.

Seguidamente analizaremos las principales novedades que presenta el DL que, para mayor claridad expositiva, hemos agrupado en bloques temáticos.

2. Precisiones conceptuales para la aplicación de la LS

Dentro de su afán innovador, la LS introduce una serie de novedades terminológicas y conceptuales en la regulación del fenómeno urbano, hasta el momento desconocidas en la tradición urbanística española. En consecuencia, para la aplicación conjunta de la norma estatal y del ordenamiento urbanístico autonómico, resulta necesario establecer una serie de correspondencias que permitan la integración de los nuevos conceptos introducidos por la LS. Con el fin de dar respuesta a esta demanda de compatibilidad entre regulaciones, el DL establece dos nuevas disposiciones adicionales, decimoquinta y decimoséptima, en las que se interrelaciona la respectiva terminología utilizada por la LS y la LUC.

En primer lugar, y a través de la nueva Disposición Adicional decimoquinta, el DL establece las correspondencias entre los distintos regímenes de clasificación del suelo y sus situaciones básicas definidas por el artículo 12 de la LS.

Se considera que se encuentran en situación básica de suelo rural los terrenos clasificados como suelo no urbanizable, bien por razón del planeamiento urbanístico general o, en ausencia del mismo, por mandato de la disposición transitoria cuarta.1 de la LUC. Asimismo, se encuentran en situación de suelo rural hasta que no completen la actuación de urbanización, los terrenos clasificados como suelo no urbanizable o, que deban considerarse como tales por mor de la disposición transitoria primera.2 de la LUC.

Por otra parte, se deben considerar en todo caso en situación de suelo urbanizado los terrenos clasificados como suelo urbano consolidado o que tengan dicha condición en virtud de la disposición transitoria cuarta.1 de la LUC. También se reputan en situación de suelo urbanizado los terrenos clasificados como suelo urbano no consolidado que reúnan los servicios urbanísticos básicos definidos en el artículo 27.1 LUC y los que tengan dicha condición según lo establecido por la disposición transitoria primera.1 o por la disposición transitoria cuarta.1 de la LUC.

El establecimiento de las anteriores correspondencias entre situaciones básicas de suelo y clasificación de los terrenos no parece acorde a las bases conceptuales de la nueva normativa estatal. El artículo 12 de la LS define los estados básicos del suelo en atención a su situación fáctica y actual, rehuyendo del estricto “nomen iuris” fijado por el planeamiento urbanístico en su clasificación. Por tanto, la vinculación de las situaciones básicas de suelo y la clasificación del mismo debería ser necesaria para una correcta aplicación de la LS.

Antes bien, la referencia a la clasificación introduce mayor complejidad al sistema urbanístico e, incluso, ciertas inconsistencias. La clasificación del suelo fijada por el planeamiento no siempre responde con puridad a la situación fáctica del suelo, que es precisamente el criterio adoptado por el legislador estatal a la hora determinar los derechos y deberes de los propietarios. Así, de acuerdo con el artículo 26.a de la LUC pueden clasificarse como suelo urbano terrenos que, sin disponer de servicios urbanísticos ni redes, se encuentren en áreas consolidadas por la edificación. Sin embargo, en una aplicación estricta de la LS, dichos terrenos urbanos deberían considerarse en situación de suelo rural. En definitiva, la aplicación del sistema de correspondencias entre la clasificación y las situaciones básicas de suelo debe complementarse, en la práctica, con un análisis individualizado de las condiciones fácticas que presenta el suelo.

También en esta línea de homogenización de conceptos, el DL introduce una nueva Disposición Adicional decimoséptima de la LUC. En primer lugar esta diposición adicional aclara qué debe entenderse por edificabilidad media ponderada de las actuaciones. Este concepto viene establecido por la LS en la regulación de las actuaciones urbanísticas de transformación, concretamente en lo que se refiere al deber de cesión a la Administración de suelo con destino al patrimonio público de suelo. La edificabilidad media ponderada constituye la base del cómputo de los porcentajes objeto de cesión obligatoria. El legislador autonómico establece la equivalencia entre la edificabilidad media ponderada y el aprovechamiento urbanístico, definido por el artículo 36.1 de la LUC. Debe señalarse que la noción de aprovechamiento urbanístico presenta mayor complejidad que su equivalente estatal, ya que pondera junto a la edificabilidad, los usos y su intensidad, e incorpora también la densidad del uso residencial.

La nueva Disposición Adicional decimoséptima de la LUC también determina qué debe entenderse por ámbito espacial homogéneo. Recordemos que dicha noción se introduce por el artículo 23.1.a) de la LS a los efectos de posibilitar la valoración del suelo urbanizado, no edificado o con edificación en situación claudicante por ilegalidad o ruina, que no tenga reconocido aprovechamiento privado. La ley estatal atribuye a ese suelo “la edificabilidad media y el uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística los haya incluido”. Por regla general, la valoración de esos suelos, que por su afectación a sistemas públicos carecen de aprovechamiento privado, deberá referirse al correspondiente ámbito de actuación o, en su caso, al ámbito de referencia que fije el planeamiento a efectos de valoración. A falta de las anteriores referencias, el apartado segundo de la nueva Disposición Adicional decimoséptima de la LUC, establece como ámbito espacial homogéneo el polígono fiscal en que se encuentre el sistema urbanístico objeto de valoración.

3. Suelo no urbanizable: estatuto de la propiedad y límites a su transformación urbanística

Encontramos en el DL varias disposiciones que inciden en la ordenación del suelo no urbanizable. En primer lugar, la norma autonómica incorpora nuevas obligaciones activas que se proyectan sobre los propietarios de suelo rústico, tanto en el supuesto de que lo mantengan en su estado natural como en los casos, excepcionales, en que desarrollen  sobre el mismo actuaciones singulares.

Tradicionalmente la posición de los propietarios en suelo no urbanizable ha sido eminentemente estática, limitándose a aprovechamiento del suelo conforme a su naturaleza rústica. Así lo establece igualmente el artículo 47 de la LUC cuando regula el régimen de uso del suelo no urbanizable.

Junto a estas determinaciones generales, la LUC también ha establecido una serie de obligaciones positivas por parte de los promotores de actuaciones desarrolladas en suelo no urbanizable. De este modo el artículo 48.7 de norma catalana vela por una doble preocupación. Por un lado la minimización del impacto ambiental que conlleva toda intervención humana en un entorno rústico. De aquí la obligación de los promotores de esas actuaciones de procurar “la máxima integración ambiental de las construcciones y actividades autorizadas”. Junto a lo anterior, la Ley aborda otra  de las principales problemáticas de las actuaciones en suelo no urbanizable; la progresiva colonización del espacio rústico por las actividades humanas. Efectivamente, en multitud de ocasiones, el establecimiento singular de una actividad en suelo no urbanizable ha desembocado en la general transformación urbana del espacio rural. A este respecto, el referido artículo 48.7 ya prescribía la obligación de “garantizar en todos los casos la preservación de este suelo respecto al proceso de desarrollo urbano”.

Ya en un plano más detallado, el artículo 48 de la LUC establece que la resolución autorizatoria de los proyectos de actuaciones específicas deberá fijar las medidas correctoras aplicables a fin de evitar la degradación y fragmentación de espacios agrarios y de aminorar los efectos de las edificaciones, de sus usos y accesos y de los servicios e infraestructuras asociados sobre la calidad del paisaje.

La nueva ley de suelo estatal establece dentro de sus premisas esenciales el desarrollo urbano sostenible y, con él, la necesaria preservación del suelo rural. Bajo esta premisa programática, la LS confiere una serie de obligaciones positivas a los propietarios de ese suelo. El artículo 9.1 de la LS impone a los propietarios de suelo rural y de suelo vacante de edificación “el deber de conservarlo supone mantener los terrenos y su masa vegetal en condiciones de evitar riesgos de erosión, incendio, inundación, para la seguridad o salud públicas, daño o perjuicio a terceros o al interés general, incluido el ambiental; prevenir la contaminación del suelo, el agua o el aire y las inmisiones contaminantes indebidas en otros bienes y, en su caso, recuperarlos de ellas; y mantener el establecimiento y funcionamiento de los servicios derivados de los usos y las actividades que se desarrollen en el suelo”.

El propietario de suelo rústico cobra por tanto un mayor protagonismo activo. Las obligaciones de los titulares de suelo rural se incrementan en aquellos supuestos en los que se pretende desarrollar actuaciones suelo rural al margen de los procesos ordinarios de urbanización. Así, el artículo 9.2 de la LS contempla como obligaciones:“a) costear y ejecutar las obras y los trabajos necesarios para conservar el suelo y su masa vegetal en el estado legalmente exigible o para restaurar dicho estado, en los términos previstos en la normativa que sea de aplicación; b) satisfacer las prestaciones patrimoniales que se establezcan, en su caso, para legitimar usos privados del suelo no vinculados a su explotación primaria; c) costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión de la instalación, la construcción o la edificación con las redes generales de servicios y entregarlas a la Administración competente para su incorporación al dominio público cuando deban formar parte del mismo”.

A través de la nueva redacción apartado 7 del artículo 47 de la LUC las citadas obligaciones se trasladan a los propietarios de suelo que promuevan actuaciones en suelo no urbanizable. Básicamente los deberes incorporados a la normativa catalana se vinculan al sufragio y ejecución de trabajos de atenuación de la incidencia ambiental de la actuación, así como a la realización de las obras de infraestructura necesarias para la viabilidad del proyecto desarrollado.

También en relación con el suelo no urbanizable, el DL incorpora una serie de previsiones en cuanto al desarrollo urbanístico de los suelos forestales incendiados. Como es conocido, muchos incendios forestales han sido provocados para remover los valores ambientales existentes en los terrenos y, con ello, posibilitar su urbanización. Esta práctica ya viene siendo combatida por la regulación forestal. Así, el artículo 50 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre de Montes, según el redactado conferido por  la Ley 10/2006, de 28 de abril, obliga a las comunidades autónomas a que garanticen las condiciones para la restauración de los terrenos forestales incendiados. De este modo, y con carácter imperativo, se prohíbe el cambio de uso forestal de los suelos incendiados durante al menos 30 años.

La propia Ley de Montes permite que las comunidades autónomas establezcan excepciones a la prohibición de cambio de uso forestal de los suelos incendiados, siempre que el cambio de uso estuviera previsto en un instrumento planeamiento aprobado antes del incendio, o bien que en tramitación pero que ya hubiese sido objeto de evaluación ambiental favorable o, de no ser esta exigible, si ya hubiera sido sometido al trámite de información pública.

La Disposición Adicional sexta de la LS reitera la prohibición de desarrollo urbanístico de los suelos forestales incendiados y, para mayor garantía, obliga a que dicha prohibición sea inscrita en el Registro de la Propiedad mediante certificación expedida por la Administración forestal.

Por lo que se refiere a la normativa urbanística catalana, el artículo 9 de la LUC ya establecía en su apartado quinto, que la pérdida de valores forestales o paisajísticos como consecuencia de un incendio no podía fundamentar la modificación de la clasificación del suelo no urbanizable. Nótese que se trataba de una prohibición débil, puesto que, de acuerdo con la literalidad del precepto, el desarrollo urbanístico del suelo incendiado podía auspiciarse bajo cualquier otra justificación, como por ejemplo, social o económica.

El artículo 17 del DL confiere una nueva redacción al citado artículo, en la que se añade la obligación positiva de mantener la clasificación como no urbanizable del suelo incendiado “durante el plazo previsto en la legislación en materia de suelo”. Para una mayor claridad sistemática, en lugar de esta remisión el legislador autonómico podía haber establecido positivamente el plazo de prohibición de desarrollo urbanístico de los suelos incendiados, respetando el mínimo de 30 años fijado por la Ley de Montes.

Lo que sí se establece, en línea con las posibles excepciones que prevé la legislación de montes, es la posibilidad de modificar la clasificación de los suelos incendiados cuando este cambio estuviese previsto en un instrumento de planeamiento en trámite, siempre que este ya dispusiera de una evaluación ambiental favorable.

4. Ordenación de la actividad urbanística

4.1. Análisis y seguimiento de la sostenibilidad de la acción urbanística

La nueva Ley estatal asume como primer postulado el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, al cual quedan vinculadas todas las políticas públicas de naturaleza urbanística.

La percepción del suelo como un recurso ambiental escaso y no renovable es coincidente con la del legislador autonómico. Ya en el primer redactado del año 2002, la LUC introdujo el concepto de desarrollo urbanístico sostenible. Este principio, novedoso hasta la fecha en nuestro ordenamiento interno, se estableció como objetivo orientador del ejercicio de las competencias urbanísticas. Ante esta coincidencia, no es de extrañar que las adaptaciones que tenga que introducir en este aspecto el DL sean escasas. Aun así, se han introducido ciertas novedades en la normativa autonómica que merecen ser comentadas.

En primer lugar, debe destacarse la extensión del concepto de sostenibilidad a los aspectos económicos de la acción urbanística. La evaluación económica ya era uno de los elementos justificativos que conforme al anterior redactado de la LUC debían integrarse en los instrumentos de planeamiento.

La evaluación económica se definía con cierta amplitud en el caso del plan de ordenación urbanística municipal (“POUM”), abarcando el coste de las inversiones previstas, la naturaleza pública o privada de las mismas, las fuentes de financiación y la viabilidad financiera de la ejecución del plan (artículo 76.3 RLUC). Sin embargo, en el caso de los planes parciales y los planes de mejora urbana dicha evaluación se centraba esencialmente en la estimación de los costes de ejecución del planeamiento. Esta tipo de evaluación económica del planeamiento respondía a una visión limitada del impacto económico de las actuaciones urbanas, básicamente orientada garantizar la financiación de la acción urbanizadora.

La LS supera la aproximación eminentemente financiera que hasta la fecha caracterizaba la evaluación económica de los planes urbanísticos y le confiere una perspectiva más amplia, como análisis económico de la sostenibilidad del nuevo desarrollo urbano. El artículo 15.4 de la LS obliga a incluir entre la documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de urbanización un informe o memoria de sostenibilidad económica. Como aspecto preferente que debe abordarse en el informe la Ley establece la ponderación de impacto de la actuación urbanística en las Haciendas Públicas, tanto en lo que se refiere a la implantación y mantenimiento de infraestructuras como a las demandas de servicios públicos. Se trata de evitar que la acción urbanística desemboque en proyectos viables desde el punto de vista inmobiliario pero que rebasen las posibilidades reales del municipio en cuanto a su sostenimiento.

El DL se hace eco de los requerimientos del legislador estatal en lo referente a la evaluación de la sostenibilidad económica de los proyectos de desarrollo urbano. Así, el informe de sostenibilidad económica pasa a ser un documento más de los que integran el POUM (nuevo epígrafe d) del apartado 3 del artículo 59 LUC). En lo que se refiere a los Programas de actuación urbanística municipal (artículo 61.1.d) y los Planes parciales (artículo 66.1.d LUC), el informe de sostenibilidad económica forma parte elemento de la evaluación económica y financiera del instrumento urbanístico.

Como hemos visto al principio de esta sección, la nueva legislación estatal y la legislación autonómica catalana coinciden en la relevancia del desarrollo sostenible como principio orientador de toda la acción urbanística. El cumplimiento de este principio obliga, sin duda, a una tarea de análisis y reflexión sobre las implicaciones ambientales y económicas del plan urbanístico.

Es claro que el cumplimiento del principio de sostenibilidad no puede garantizarse únicamente con la redacción de documentos de análisis. El cumplimiento efectivo de las premisas y prescripciones establecidas en la fase de análisis debe ser objeto de una monitorización a lo largo de la ejecución del planeamiento. A tal fin, el apartado 5 del artículo 15 de la LS establece la obligación de elaborar y debatir unos informes de seguimiento de la actividad de ejecución urbanística. En el caso de los municipios, tales informes deberán emitirse, al menos, en ocasión de las correspondientes Juntas de Gobierno Local. Estos informes podrán cumplir las funciones de seguimiento establecidas por la normativa de evaluación ambiental de planes y proyectos.

Estas previsiones son acogidas en la legislación autonómica mediante la adición de un nuevo apartado 6 al artículo 110 de la LUC, que encomienda a las administraciones competentes en materia de ejecución urbanística el seguimiento de los aspectos relativos a la sostenibilidad ambiental y económica.

4.2. Participación e iniciativa de los sujetos privados en la actividad urbanística

En su artículo 3 la nueva LS declara que la ordenación territorial y urbana constituye una función pública. Tomando como punto de partida esta declaración, el legislador estatal refuerza en las disposiciones de la nueva Ley la intervención de los poderes públicos sobre el fenómeno urbano. Ello no impide, sin embargo, que la LS defina y reconozca la participación de los sujetos privados en el desarrollo de la actividad urbanística. Como veremos, el concurso de los privados tiene múltiples acepciones, que van desde la información y participación a en los procesos de ordenación y gestión urbanística, al reconocimiento de la iniciativa privada en la actividad de ejecución de la urbanización. El DL establece las correspondientes adaptaciones a la LUC para hacer efectivos estos derechos de los sujetos privados.

En primer lugar, y por lo que se refiere al derecho de consulta, el artículo 4.d) de la LS reconoce el derecho de los ciudadanos a ser informados por la Administración competente, de forma completa, por escrito y en plazo razonable, del régimen y las condiciones urbanísticas aplicables a una finca determinada. Dicha disposición ha obligado a reformular los certificados de aprovechamiento urbanístico regulados en el artículo 99 de la LUC. Los certificados urbanísticos, denominados ahora certificados de régimen urbanístico, ya no versan únicamente sobre el aprovechamiento de las fincas, sino que amplían su contenido al conjunto de determinaciones aplicables a las mismas. En consonancia, la responsabilidad del Ayuntamiento por gastos de proyecto también se extiende a los supuestos en que el certificado se expide sobre fincas que no susceptibles de licencia directa. 

En cuanto a los derechos de publicidad y participación en los procedimientos de planeamiento y gestión urbanística, se introduce dentro de la documentación objeto de exposición pública el resumen ejecutivo previsto por el artículo 11.2 de la LS.

Igualmente, tomando el testigo de la nueva ley estatal, se incorpora a la LUC la Disposición Adicional vigésima que establece el calendario de incorporación de medios telemáticos por parte de las Administraciones, tanto por lo que se refiere al acceso al planeamiento como al anuncio de las convocatorias de información pública.

Una de las novedades características de la LS es su apuesta decidida por la apertura de la actividad urbanística al conjunto de la iniciativa privada, fomentando la figura del agente urbanizador. Así, el artículo 6.a) de la LS reconoce expresamente el derecho de iniciativa de los particulares en los procesos de ejecución de la urbanización, con independencia de que éstos sean o no propietarios de los terrenos.

Sin embargo, la transposición de este derecho al ordenamiento urbanístico catalán es muy comedida. Desde los primeros redactados de la LUC, el legislador autonómico se ha mostrado especialmente cauto a la hora de dar entrada a la figura del agente urbanizador. La modalidad de compensación por concertación es una figura testimonial y de difícil aplicación práctica, habida cuenta del elevado protagonismo que se sigue reconociendo a los propietarios del suelo. Siguiendo esta misma línea, el DL limita el derecho de iniciativa de las personas no propietarias de suelo a aquellos supuestos, excepcionales, en los que la Administración actuante, en el sistema de expropiación o en el de compensación por cooperación o por sectores de urbanización prioritaria, decide gestionar de forma indirecta la ejecución urbanística. Se mantiene, en definitiva, un modelo de gestión urbanística conservador y vinculado a la propiedad del suelo.

También como medida de fomento de la iniciativa privada en la actividad urbanística, se reconoce el derecho de los particulares no propietarios a instar la declaración de incumplimiento de la obligación de urbanizar. De acuerdo con el nuevo apartado segundo del artículo 178 de la LUC, la denuncia de incumplimiento podrá cursarse en los supuestos en que la ejecución urbanística se gestione a través las modalidades de compensación básica o de compensación por concertación. El Ayuntamiento deberá resolver la solicitud cursada en el plazo de 2 meses. De constatarse el incumplimiento se podrá acordar el cambio de modalidad o de sistema de actuación, o alternativamente se exigirá al promotor una garantía por la totalidad de las obras pendientes de ejecución.

4.3. Planeamiento urbanístico: modificación y revisión

A pesar de que la Exposición de Motivos afirma que “no es ésta una Ley urbanística, sino una Ley referida al régimen del suelo y a la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a él asociados”,  la perspectiva amplia de la política de suelo de la que parte la nueva ley estatal, hace que su contenido se proyecte más allá de la pura definición estatutaria.

Dentro de la expansión reguladora que caracteriza la LS, encontramos una serie de determinaciones muy específicas en lo que se refiere a los procesos de modificación y revisión de las figuras de planeamiento urbanístico.

En cuanto a las modificaciones de instrumentos de planeamiento, el legislador estatal intenta adoptar medidas de transparencia contra las prácticas especulativas e, incluso, contra eventuales actos de prevariación urbanística.

La Disposición Adicional novena de la LS, a través de la cual se modifican varios preceptos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (“LBRL”), dedica buena parte de su contenido al establecimiento de medidas de cautela en cuanto a la actuación de los miembros, electos y técnicos, de las administraciones municipales. En el marco de estas previsiones en garantía del buen proceder de la actividad urbanística, el nuevo artículo 70.ter de la LBRL establece la obligación de que, en los expedientes de modificación de los instrumentos de ordenación urbanística que conlleven incrementos de edificabilidad o densidad o que modifiquen los usos del suelo, conste la identidad de los sucesivos propietarios y titulares de derechos reales de las fincas afectadas durante los cinco años anteriores al inicio de la modificación. Este requisito se incorpora en el ordenamiento autonómico dentro de la regulación de las modificaciones de las figuras de planeamiento urbanístico establecida por el artículo 94 de la LUC.

Otro de los objetivos de la LS es el correcto desarrollo de los procedimientos de aprobación de los instrumentos urbanísticos, de modo que se garantice la transparencia y la efectiva participación ciudadana. Dichos procedimientos deben asegurar también una correcta evaluación de los efectos ambientales y económicos de los planes en trámite. A tal fin, es preciso que los procesos de crecimiento urbano sean analizados y tramitados de forma acorde a su naturaleza y entidad. Así lo reconoce expresamente la Exposición de Motivos “la efectividad de estos estándares exige que las actuaciones urbanizadoras de mayor envergadura e impacto, que producen una mutación radical del modelo territorial, se sometan a un nuevo ejercicio pleno de potestad de ordenación”.

De este modo, el artículo 15.6 de la LS establece un mandato directo a los legisladores autonómicos para que en las correspondientes normas territoriales y urbanísticas, determinen en qué casos los efectos ambientales de las actuaciones de urbanización trascienden de su estricto ámbito. En estos supuestos, la actuación de desarrollo urbano deberá articularse a través de una revisión de la ordenación del conjunto de municipio o ámbito territorial afectado. En definitiva, el legislador intenta evitar que a través de modificaciones puntuales del planeamiento se acabe desdibujando el modelo general de ordenación del territorio. Esa práctica no sólo vulnera las garantías procedimentales establecidas, sino que también evita el análisis y justificación de las implicaciones territoriales de la actuación urbanizadora.

Es tal la importancia que da la LS a la garantía del procedimiento de ordenación urbanística que la disposición transitoria cuarta de la LS establece una regulación subsidiaria para el caso en que, transcurrido un año desde la entrada en vigor de la Ley, la normativa autonómica no estableciera qué tipo de actuaciones de urbanización deben conllevar la revisión del instrumento de ordenación. A este respecto, y en defecto de norma autonómica, la LS establece que cuando la actuación urbanística pretendida conlleve, por sí misma o en unión de las aprobadas en los dos últimos años, un incremento superior al 20% de la población o de la superficie de suelo urbanizado del municipio o ámbito territorial, deberá procederse a la revisión del instrumento de ordenación afectado.

Ciertamente, el artículo 93 de la LUC ya contenía unas indicaciones generales acerca de la exigencia de revisión del POUM. En su redacción anterior al DL, la norma autonómica refería como supuestos de revisión: (i) el transcurso del plazo de vigencia fijado por el propio POUM; (ii) la concurrencia de las circunstancias de revisión previstas en el plan; (iii) la orden de revisión anticipada por parte de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas; y (iv) el advenimiento de disfunciones relevantes entre las previsiones del plan y las necesidades reales de suelo del municipio.

No existía, sin embargo , un criterio que religara de forma directa y objetiva el impacto de una actuación urbanística con las necesidad de acometer una revisión general del POUM. Adelantándose al plazo fijado por la disposición transitoria cuarta de la LS, el legislador autonómico ha venido a incorporar dichos criterios añadiendo un nuevo apartado 5 al artículo 93 de la LUC.

Se prescribe con carácter general la revisión del POUM cuando se adopten nuevos criterios con respecto a la estructura general y orgánica o el modelo de ordenación o de clasificación del suelo preestablecidos. Se abren por tanto las puertas a la discrecionalidad administrativa en la interpretación de los efectos territoriales de las propuestas de modificación.

Igualmente se somete a revisión toda alteración del planeamiento general vigente que consista, por sí misma o conjuntamente con las modificaciones aprobadas en los tres años anteriores, en un incremento superior al 20% de la suma de superficie del suelo clasificado como suelo urbano y del urbanizable que disponga de obras de urbanización ejecutadas. Como podemos ver, el criterio adoptado en este caso por la norma autonómica es sensiblemente más restrictivo que las previsiones subsidiarias de la disposición transitoria cuarta, ya que se establece un período de cómputo de las modificaciones temporales de tres años, frente a los dos años fijados por la disposición transitoria estatal.

Se excepcionan el procedimiento de revisión las adaptaciones que deban realizarse en el planeamiento urbanístico para adaptarlo a la determinaciones de los planes directores urbanísticos en cuanto a la delimitación y ordenación de las áreas residenciales estratégicas.

4.4. Actuaciones de transformación urbanística. Deberes de cesión de suelo con aprovechamiento.

La nueva Disposición Adicional decimosexta de la LUC especifica qué actuaciones materiales deben considerarse actuaciones de transformación urbanística a los efectos de la aplicación de la LS. Esta definición es relevante por cuanto conlleva deberes de cesión de suelo, para la obtención de sistemas y para su incorporación al patrimonio público de suelo, así como la obligada reserva suelo residencial para viviendas de protección pública.

Se consideran actuaciones de transformación urbanística las destinadas a la ordenación y la transformación del suelo urbanizable y del suelo urbano no consolidado incluido en sectores de mejora urbana o en polígonos de actuación urbanística que, de acuerdo con el artículo 68.2 LUC tengan por objeto la reforma interior, la remodelación urbana, la transformación de usos, la reurbanización o completar el tejido urbano. Quedan excluidas del concepto de actuaciones de transformación urbanística aquellas intervenciones urbanas aisladas de escasa entidad, vinculadas a la cesión de vialidad  o de espacios libre en suelo urbano.

El artículo 16.b) de la LS establece para todas las actuaciones de transformación urbanística la obligación de ceder suelo con aprovechamiento urbanístico y libre de costes de urbanización, dentro de una horquilla que oscila entre un 5 y un 15% de la edificabilidad media ponderada de la actuación. En cumplimiento de lo anterior, y como novedad en el sistema urbanístico autonómico, el DL exime a la Administración actuante de los costes de urbanización que le corresponderían por suelo con aprovechamiento obtenido por cesión. Sin embargo, se mantiene el porcentaje general de cesión en el 10% del aprovechamiento del sector o polígono. La Ley estatal establece también unas reglas específicas para las actuaciones de dotación y para las, recientemente creadas, áreas residenciales estratégicas. Las analizaremos cuando veamos sus aspectos sustantivos.

Identicadas las actuaciones de transformación urbanística, el DL acota cuáles pueden ser consideradas actuaciones de dotación. La definición adoptada por la normativa autonómica es significativamente restrictiva y se limita a las actuaciones aisladas en suelo urbano consolidado que, sin comportar una reordenación general de un ámbito, implican la transformación de los usos preexistentes o el aumento de edificabilidad o densidad de determinadas parcelas. Esta definición restrictiva pretende evitar la huída de las actuaciones de transformación urbanística bajo el cauce privilegiado de las actuaciones de dotación.

De todos modos, a la hora de concretar el concretar el régimen de las actuaciones urbanísticas de dotación, el DL incorpora señaladas limitaciones. Así, se establece el expreso sometimiento de las actuaciones de dotación que generen suelo residencial de nueva implantación a las reservas de suelo para vivienda de protección pública.

Por otra parte, el nuevo apartado 5 del artículo 94 LUC, obliga a incrementar en estas actuaciones de dotación las reservas para zonas verdes, espacios libres y equipamientos cuando comporten una transformación de los usos preexistentes o bien un incremento del techo edificable o de la densidad. Toda vez que las actuaciones dotación se proyectan en ámbitos urbanos consolidados, la habilitación de dichas reservas puede encontrarse con grandes dificultades prácticas. Para salvar este posible escollo, el nuevo apartado 5.c) del artículo 94 de la LUC, permite en los supuestos de imposibilidad material que las reservas de suelo para zonas verdes y equipamientos se sustituyan por su valor económico. Por mandato legal, estas cantidades deben integrarse en un fondo destinado a adquirir espacios libres o equipamientos de nueva creación en el municipio. Las nuevas previsiones de la LUC permiten fijar directamente el pago substitutivo en el momento de otorgamiento de la licencia de obras como condición previa para su otorgamiento. Ciertamente, esta medida facilita la ejecución urbanística en unos ámbitos consolidados que comportan grandes dificultades de gestión. Sin embargo, al prescindir de los trámites ordinarios de publicidad y participación pública, dicha práctica puede auspiciar una mayor opacidad y discrecionalidad en la práctica administrativa.

Igualmente destacable es la ordenación del régimen cesión de suelo con aprovechamiento en las actuaciones de dotación. El artículo 16.1.b) in fine de la LS, establece que el deber de cesión de suelo en las actuaciones de dotación se refiere únicamente al incremento de la edificabilidad media ponderada de la actuación o, en la terminología del sistema urbanístico catalán, al incremento del aprovechamiento urbanístico.  Ahora bien, el apartado 4 de la nueva Disposición Adicional decimosexta de la LUC, aclara que el incremento de aprovechamiento urbanístico sobre el que se establecen los deberes de cesión, debe computarse con respecto al aprovechamiento urbanístico preexistente y efectivamente materializado. En otras palabras, todo el aprovechamiento urbanístico preexistente que no se haya materializado también quedará sujeto a los deberes de cesión de aprovechamiento. 

4.5. Gestión urbanística: participación de las superficies de dominio público

El artículo 16 del DL añade una nueva letra c) al apartado 4 del artículo 120 LUC, en la que se regula la participación de los bienes de dominio público en el reparto de los derechos y deberes derivados de la acción urbanística. El nuevo epígrafe aborda específicamente la participación en los procesos equidistributivos de las superficies de dominio público que tienen dicha consideración en virtud de la legislación sectorial.

Este concreto supuesto ya fue objeto de regulación en el artículo 135.1 del RLUC, sólo reconoce la participación de las superficies demaniales en el reparto de beneficios y cargas si, la actuación urbanística comporta una modifica su ordenación. A este respecto el mismo artículo aclara que “se entiende que hay variación si la actuación prevista comporta que se hace compatible el mantenimiento de la afectación al dominio público con el establecimiento de usos urbanísticos, mediante la correspondiente calificación de zonas o sistemas”.

En esta misma línea, la nueva letra c) del apartado 4 del artículo 120 LUC también admite la participación de las superficies demaniales en el reparto de beneficios y cargas, condicionándola  a las siguientes prescripciones: (i) que hayan sido adquiridas por expropiación, por título oneroso o por cesión gratuita en actuaciones no urbanísticas; y (ii) que el planeamiento contemple la variación de esas superficies demaniales, haciéndolas compatibles con el establecimiento de usos urbanísticos mediante la correspondiente calificación de zonas o sistemas.

Como puede observarse, la nueva regulación legal es mucho más restrictiva que las previsiones reglamentarias, al incluir una serie de exigencias en cuanto al título de adquisición de las superficies demaniales (onerosidad, expropiación o adquisición por cesión no urbanística). Estas exigencias ya estaban contempladas con carácter general para el común de los bienes demaniales, pero no se exigían expresamente en los preceptos del RLUC que regulaban las superficies de dominio público.

Así las cosas, las previsiones del DL en este particular, parecen responder más a una necesidad de depuración del ordenamiento que a una estricta demanda de adaptación del ordenamiento autonómico a los dictados de la LS. Dicho lo anterior, debe reconocerse que la nueva ordenación guarda cierta correspondencia con el nuevo artículo 190.bis de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, añadido por la Disposición Adicional cuarta de la LS. A tenor del referido artículo: “cuando los instrumentos de ordenación territorial y urbanística incluyan en el ámbito de las actuaciones de urbanización o adscriban a ellas terrenos afectados o destinados a usos o servicios públicos de competencia estatal, la Administración General del Estado o los organismos públicos titulares de los mismos que los hayan adquirido por expropiación u otra forma onerosa participarán en la equidistribución de beneficios y cargas en los términos que establezca la legislación sobre ordenación territorial y urbanística”.

Ciertamente la nueva disposición de la normativa patrimonial general recalca la exigencia de la expropiación u onerosidad en la adquisición de los bienes demaniales para que puedan participar en los procesos equidistributivos. Asimismo se contiene una remisión final a las disposiciones urbanísticas, para que determinen el régimen sustantivo de participación de esos bienes de dominio público, remisión que sirve de engarce para las previsiones del DL.

4.6. Supuestos indemnizatorios

Con el ánimo de establecer una ordenación completa de la materia urbanística, la LUC dedica el Capítulo IV del Título III a la ordenación de la valoración del suelo y de los supuestos indemnizatorios. Como no podía ser de otro modo, habida cuenta de la competencia estatal en materia de valoraciones, la regulación de la LUC en estos aspectos básicamente se remite a las determinaciones de la normativa estatal. Según veremos, el nuevo sistema de valoraciones de la LS da un mayor sentido práctico a las previsiones autonómicas en materia de ordenación de las indemnizaciones urbanísticas.

El artículo 24.1 de la LS, en el que se regulan las indemnizaciones por la alteración o privación de la participación en las actuaciones de nueva urbanización, se remite expresamente a la normativa autonómica a la hora de concretar la condiciones legales que debe reunir el suelo para que surta el derecho a la indemnización:

“1. Procederá valorar la facultad de participar en la ejecución de una actuación de nueva urbanización cuando concurran los siguientes requisitos:

a) Que los terrenos hayan sido incluidos en la delimitación del ámbito de la actuación y se den los requisitos exigidos para iniciarla o para expropiar el suelo correspondiente, de conformidad con la legislación en la materia.

b) Que la disposición, el acto o el hecho que motiva la valoración impida el ejercicio de dicha facultad o altere las condiciones de su ejercicio modificando los usos del suelo o reduciendo su edificabilidad.

c) Que la disposición, el acto o el hecho a que se refiere la letra anterior surtan efectos antes del inicio de la actuación y del vencimiento de los plazos establecidos para dicho ejercicio, o después si la ejecución no se hubiera llevado a cabo por causas imputables a la Administración.

d) Que la valoración no traiga causa del incumplimiento de los deberes inherentes al ejercicio de la facultad”.

El DL ha adaptado los dictados de la LUC en materia de indemnizaciones, regulando positivamente aquellos aspectos en los que el legislador estatal expresamente se remite a la normativa autonómica. El nuevo redactado del apartado tercero del artículo 109 LUC establece que, para que la frustración de actuaciones de transformación urbanística devengue indemnizaciones, es preciso que los terrenos tengan en planeamiento derivado definitivamente aprobado (en caso que dicho planeamiento sea necesario) y que, en todo caso, el proyecto de urbanización y el proyecto reparcelatorio (si es ese el sistema de actuación) estén aprobados.

Por otra parte, el nuevo apartado 4 del mismo artículo 109 de la LUC, aclara que los plazos de ejecución son, en los polígonos de actuación urbanística en suelo urbano, los establecidos por el POUM o por el programa de actuación urbanística, y para los sectores sujetos a un plan derivado, los fijados por dicho plan.

5. Fomento del acceso a la vivienda

5.1.  Reservas de suelo para viviendas de protección pública

El DL modifica la regulación de las reservas de suelo para viviendas de protección pública, estableciendo una reserva general del 30% para todos los municipios. A pesar de que la LS da margen para ello, el DL suprime la posibilidad de los sectores con una densidad residencial inferior a los 25 habitantes por hectárea no  se sujeten a los deberes de reserva. La posibilidad de reducir los porcentajes de reserva sólo se mantiene en aquellos sectores de planeamiento no adaptado, que en virtud del régimen transitorio de la LUC, quedan sometidos de forma preceptiva e inmediata al régimen de reservas para vivienda protegida.

Igualmente dentro del régimen transitorio, el nuevo redactado de la disposición transitoria segunda de la LUC, prescribe la reserva de suelo para vivienda protegida en aquellas actuaciones de dotación que tengan lugar en municipios de más de 10.000 habitantes y en las capitales de comarca.

Por otra parte, y a los efectos del cómputo de las reservas mínimas obligatorias en materia de vivienda protegida, se incorpora al texto de la LUC el concepto de suelo residencial de nueva implantación, anteriormente definido en el artículo 66.3 RLUC.

El sistema de vivienda dotacional pública  se excluye del cómputo a los efectos de reservas de vivienda protegida, zonas verdes, espacios libres y equipamientos.

Se añade igualmente una Disposición Adicional decimonovena a la LUC, a través de la cual se establecen las bases para la exigencia de la nueva tipología de vivienda protegida que, en un futuro, la normativa catalana de vivienda. Se trata de una reserva mínima adicional del 10% del suelo destinado a uso residencial de nueva implantación, tanto en suelo urbano como urbanizable. Esta reserva mínima adicional de suelo para esta nueva tipología de vivienda protegida resulta obligatoria para: los planes de ordenación urbanística municipal de municipal (incluidas sus modificaciones y revisiones) de los municipios de más de 10.000 habitantes y de las capitales de comarca; y los municipios de más de 10.000 habitantes y capitales de comarca con planeamiento general no adaptado a la LUC, en los supuestos a) y b) de la DT segunda.3 de la LUC.

De este modo, la obligación de reserva de suelo para vivienda protegida puede llegar a alcanzar, en los referidos municipios, hasta el 40% del suelo residencial de nueva implantación.

5.2. Función social de la propiedad: venta y sustitución forzosa

Uno de los objetivos primarios de la nueva LS es garantizar el efectivo cumplimiento de la función social de la propiedad inmobiliaria. En este sentido podemos destacar dos grandes líneas de actuación trazadas por el legislador estatal. En primer lugar el reconocimiento del papel activo de la ciudadanía en los procesos urbanísticos, tanto por lo que se refiere a su participación y fiscalización como a la iniciativa en las actuaciones. Por otra parte el refuerzo de las cargas activas que recaen sobre la propiedad del suelo. En suelo rural se han establecido una serie de deberes positivos de conservación y tutela. Y por lo que concierne al suelo urbanizado, se han incrementado los deberes de cesión y dotación de vivienda de protección pública, deberes que se coronan con el “deber de edificar en los plazos establecidos en la normativa aplicable” (artículo 9.1 LS).

A través de la regulación de las ventas y sustituciones forzosa, la Ley estatal establece unos mecanismos de cumplimiento coactivo de las obligaciones de uso que se atribuyen a los propietarios de suelo urbanizado. En tales procedimientos se confiere un destacado protagonismo al común de la ciudadanía. 

Como primera novedad destacable, la LS complementa la institución de la venta forzosa con la de la sustitución. Esta última figura hace compatible el mantenimiento de la propiedad por parte del titular de suelo incumplidor con la edificación coactiva del suelo en régimen de propiedad horizontal. Igualmente relevante es la ampliación del ámbito de aplicación de la venta y la sustitución forzosa. Estas instituciones ya no sólo obligan al propietario de suelo vacante de edificación, sino que se proyectan igualmente sobre los titulares de inmuebles que desatienden sus deberes de rehabilitación. Cabe destacar que, a nivel reglamentario, la normativa catalana ya preveía, dentro de los supuestos que habilitan la declaración de incumplimiento de la obligación de edificar, el incumplimiento de las órdenes de ejecución de obras “cuando dichas órdenes se refieran a obras requeridas para la seguridad de las persona o para la protección del patrimonio arquitectónico o cultural” (artículo 230.c) RLUC). Las anteriores novedades se incorporan a través del DL, en la regulación establecida por los artículos 170 a 176 de la LUC.

De igual modo, según apuntábamos anteriormente, la normativa autonómica se ha hecho eco del nuevo rol conferido a la ciudadanía en los procedimientos de venta y sustitución forzosa. Bajo la normativa autonómica anterior a la LS, el protagonismo de los terceros no propietarios ante el incumplimiento de la función social de la propiedad quedaba relegado a poder instar, ante la inactividad municipal y la pasividad del propietario, la expropiación de la finca a su favor. Con el advenimiento de la nueva LS se da entrada a la participación de los terceros desde el mismo momento de la inscripción de la finca en el registro municipal de solares sin edificar. Así, el nuevo apartado 2.c) de la LUC permite que el acuerdo de venta o susitución forzosa de la finca incumplidora pueda declararse no sólo de oficio sinó también a instancia de interesado.

Es de destacar que el legislador autonómico se ha ceñido estrictamente a reconocer el papel activo de los terceros en cuanto a los procedimientos de venta y sustitución forzosa, que es lo que literalmente contempla el artículo 32 de la LS. Sin embargo, en el nuevo redactado de la LUC no aparece ni un solo atisbo sobre la posibilidad, todavía por el artículo 231.1 RLUC, de que los terceros puedan instar la declaración de incumplimiento de la obligación de edificar. Sin perjuicio de lo que pueda arrojar la adaptación del RLUC, expresamente autorizada por la Disposición Final I del DL, sorprende que en una materia presidida por la participación y la acción pública, la Administración se reserve para sí en exclusiva la posibilidad de instar la declaración de incumplimiento de la obligación de edificar. De este modo se pierde la posibilidad de que los ciudadanos, por sí mismos o a través de las correspondientes asociaciones, puedan fiscalizar de primera mano conductas especulativas que, vulnerando los dictados de la función social de la propiedad, lesionan el derecho constitucional de la ciudadanía de acceso a una vivienda digna.

5.3. Política autonómica de suelo: las áreas residenciales estratégicas

Como hemos apuntado, además de trasponer los dictados de la nueva LS al ordenamiento urbanístico autonómico, el DL también incluye un apartado de regulación autónoma en materia de política de suelo. La nueva Disposición Adicional vigésimo primera a la LUC se crea las llamadas áreas residenciales estratégicas. Se trata de actuaciones residenciales de interés supramunicipal promovidas por la Generalidad de Cataluña, destinadas a hacer efectivo el derecho de acceso a la vivienda por parte de la ciudadanía.

Estas áreas pueden constituirse como sectores de suelo urbanizable delimitado o de suelo urbano no consolidado y se ordenan de forma directa a través de un plan director urbanístico, sin necesidad de planeamiento derivado que lo desarrolle.

La ubicación potencial de las áreas residenciales estratégicas se establece en aquellos municipios que dispongan de capacidad territorial para ejercer de polos de crecimiento urbano. Dentro de cada municipio, el DL dispone la necesidad de que las referidas áreas se ubiquen en el continuo urbano y que se garantice la accesibilidad a la red de transporte público así como el suministro de agua.

A nivel sustantivo, las áreas residenciales estratégicas se caracterizan por los dos rasgos esenciales. En primer lugar, porque deben alcanzar una densidad media mínima de 50 viviendas por hectárea. En segundo término, porque al menos la mitad de las viviendas que conformen la actuación deben ser de protección pública.

Debe indicarse que, como excepción al porcentaje general de cesión del 10% del aprovechamiento, en estas áreas la cesión de suelo con aprovechamiento urbanístico puede elevarse hasta el 15% de aprovechamiento urbanístico. En relación con este último punto, cabe plantearse si el incremento de los deberes de cesión de suelo con aprovechamiento en las áreas residenciales estratégicas se acomoda a los postulados de la LS. El artículo 16.1.b) de la LS permite a la normativa urbanística reducir o incrementar excepcionalmente el porcentaje general de cesión de suelo con aprovechamiento, hasta un tope de cesión máxima del 20%, para las actuaciones o los ámbitos en los que el valor de las parcelas resultantes sea sensiblemente inferior o superior, respectivamente, al valor medio de su misma categoría de suelo. Habida cuenta de las especiales características que debe reunir una actuación residencial estratégica (índice de densidad y mayores reservas de vivienda protegida), es cuestionable que el valor medio de las parcelas resultantes en dichas actuaciones pueda ser sensiblemente superior al de otras fincas de la misma categoría que se sitúen fuera de dichas áreas.

Con el fin de garantizar la correcta dotación de servicios en estos sectores de nueva creación, se prescribe la obligación de dimensionar adecuadamente los servicios a las necesidades reales de la actuación, respetando naturalmente las reservas mínimas legales. Asimismo, la administración actuante debe ejecutar la construcción de los equipamientos previstos de forma simultánea a la urbanización del área y construcción de las viviendas.

En cuanto al desarrollo urbanístico de las áreas residenciales estratégicas, la condición de administración actuante se confiere a un consorcio integrado por el Institut Català del Sòl y el Ayuntamiento correspondiente, el cual puede participar en dicho consorcio de forma directa o a través de una entidad pública empresarial local o un organismo autónomo local. Dicho consorcio debe constituirse en el plazo de 3 meses desde la entrada en vigor del plan director o en el plazo que dicho plan prevea. De no constituirse el consorcio en el plazo establecido, la administración actuante será el Institut Català del Sòl.