El informe sobre el fútbol inglés y su gobierno: algunas reflexiones y lecciones para nuestro fútbol

Recientemente se ha publicado el informe elaborado por el All Party Parliamentary Football Group[1] sobre el Fútbol Inglés y su Gobierno[2]. Se trata del segundo informe elaborado por este grupo de trabajo sobre la situación del fútbol inglés, tras el que se elaboró en 2003/2004 sobre el Fútbol y sus Finanzas[3] y del que se extrajeron algunas recomendaciones que fueron posteriormente incorporadas a los reglamentos de la Football Association[4], de la Football League y de la Premier League[5]. Trascurridos cuatro años desde la publicación de su primer informe, este grupo inició en 2008 las consultas y trabajos preparatorios, que han dado lugar a este segundo Informe al que dedicaremos estas líneas.

La oportunidad de este informe y la vigencia de los temas que analiza son proverbiales: a nadie se le oculta que en la actual situación económica el buen gobierno de los clubes de fútbol toma una relevancia mayor. Si esto es así en Inglaterra, hemos de reconocer que la situación de nuestro fútbol exige también un examen de fondo, del que no pueden excluirse las reglas de su gobierno corporativo. En ese sentido, algunos de los comparecientes en la Subcomisión del Deporte Profesional del Congreso que está analizando la reforma del deporte profesional en nuestro país han tratado de este asunto y es previsible que si esa reforma se lleva a buen puerto serán objeto de ésta algunos de los aspectos que han sido abordados en el Informe sobre el Fútbol Inglés y su Gobierno.

Nos proponemos en este contexto resumir el Informe y analizar desde una perspectiva estrictamente jurídica la posible aplicación de algunas de sus conclusiones en nuestro ordenamiento: a partir de ahí, serán los políticos y los gestores del fútbol quienes deban valorar la conveniencia de implantar algunas de esas recomendaciones en nuestro país.

El Informe se divide en seis capítulos y finaliza con unas conclusiones y unas recomendaciones de orden práctico. Seguiremos en este análisis la misma estructura, introduciendo en cada apartado - que se corresponderá con un capítulo del Informe - aquellas reflexiones que su contenido suscite.

1. Gobierno de los clubes

El primer tema que se aborda es el denominado “test de idoneidad de los directivos”. Este test fue introducido en el sistema inglés como consecuencia de las recomendaciones del Informe sobre el Fútbol y sus Finanzas con el fin de impedir el acceso a la condición de directivo a aquellas personas que no estaban comprometidas con el interés a largo plazo del fútbol. Se trataba, en su versión inicial, de un examen retrospectivo de los candidatos que llevan a cabo la Premier League y la Football League. El Informe recomienda que ese test pase a ser prospectivo, de forma que tenga en cuenta situaciones o circunstancias que previsiblemente harán al candidato inadecuado para el cargo: así, se cita como ejemplo la existencia un procedimiento criminal en curso.

La Premier League anunció recientemente las nuevas reglas aplicables para este test de idoneidad, al amparo de las cuales estará facultada para prohibir a un club fichar jugadores o para forzar la venta de jugadores o de activos si no superan una auditoría. Además, los clubes estarán obligados a hacer pública la identidad de los accionistas que tengan más de un 10% de su capital y la identidad del titular último de la participación. Las nuevas normas también prohíben formar parte de los órganos directivos o tener más de un 30% del capital de un club a quienes hayan sido condenados a más de un año de prisión o por cualquiera de los delitos que se indican[6].

Este test de idoneidad tiene, parcialmente, su reflejo en nuestro Derecho en las prohibiciones para formar parte del órgano de administración de una SAD que recoge la Ley del Deporte  en su artículo 24 y el artículo 21.2 del Real Decreto 1251/1991[7]. Las causas de incompatibilidad allí recogidas tiene, como no podría ser de otra manera, un carácter retrospectivo, y tendría difícil encaje en nuestro Derecho un test de idoneidad que no lo fuera. Sin embargo, no existe en nuestro sistema un análisis de fondo sobre los posibles adquirentes del control de una SAD, más allá del que realiza el Consejo Superior de Deportes a fin de verificar la no concurrencia de los supuestos que impedirían la adquisición, establecidos en el artículo 23 de la Ley del Deporte. Convendría reflexionar sobre la conveniencia de ampliar este examen a fin de evitar situaciones en las que la toma de control de una SAD atiende a intereses personales que, a la larga, van en detrimento del propio interés social de la SAD y que en el pasado han ocasionado situaciones problemáticas. Es evidente que en un sistema de economía de mercado estos controles previos deben ser excepcionales y que es siempre peligroso ejercer un control apriorístico basado en intenciones o intuiciones, pero no se puede obviar que las experiencias habidas exigen una reflexión sobre el particular.

Una segunda recomendación es que el test sea realizado por un organismo regulador autónomo, al estilo de los existentes en otros sectores[8]. De esta forma se pretendería evitar los posibles conflictos de interés que puedan tener los organizadores de la competición al analizar la idoneidad de un directivo o propietario de un club.

Se aborda a continuación la transparencia y responsabilidad de los clubes. El Informe alaba los esfuerzos que se están llevando a cabo para que la responsabilidad social corporativa sea una realidad en el mundo del fútbol, sobre todo dada la importancia que tienen los “stakehoders” en ese ámbito, en particular los aficionados. Se hace especial referencia a la decisión de la Football League de hacer públicas con carácter semestral las comisiones de los agentes como medida de transparencia[9].

Las recomendaciones que se formulan en este ámbito van desde la mejora de la formación de los directivos mediante la participación en seminarios y cursos hasta la imposición de la obligación de que los clubes de la Premier y la Football League publiquen informes sobre su gobierno corporativo. Como complemento a esa publicación, se recomienda que las propias ligas analicen de forma anual los informes preparados por los clubes con el objetivo de poner de manifiesto el nivel del gobierno corporativo de cada club, generando una presión competitiva en este área, pero sin que se pretenda la imposición de sanción alguna por su no cumplimiento.

La valoración de estas recomendaciones sólo puede ser positiva: es evidente que los mecanismos de publicidad previstos por la legislación deportiva o asociativa (en el caso de los clubes) y societaria (en el caso de las SAD, ninguna de las cuales cotiza) no son suficientes para poder valorar en toda su extensión la calidad del gobierno corporativo de estas entidades. Más bien, se podría afirmar que el mundo del fútbol se ha caracterizado por cierta falta de transparencia, que, no obstante, se ve neutralizada por el escrutinio permanente al que la masa social y los medios someten esta actividad. Sería en todo caso deseable sustituir esos mecanismos de control espontáneos por otros más objetivos y parametrizables, que permitan observar la evolución de este factor, al tiempo que supongan un incentivo correcto para que los clubes y SAD mejoren su gobierno corporativo.

2. Estabilidad financiera

El Informe señala éste como el mayor problema al que se enfrentan los clubes de fútbol en Inglaterra: el nivel de endeudamiento de los clubes se ha disparado en los últimos años, al tiempo que los resultados operativos de los clubes, con algunas excepciones, arrojan pérdidas de forma reiterada lo que dificulta atender el servicio de la deuda. Estos dos factores han hecho que desde 1986 haya 86 clubes que han devenido insolventes.

El excesivo apalancamiento financiero de los clubes es considerado por el All Party Parliamentary Football Group como un elemento de alto riesgo para el futuro del fútbol inglés. El Informe no niega las ventajas que en determinadas circunstancias puede tener acudir a la financiación externa, pero cuestiona los casos en que la adquisición de los clubes se lleva a cabo a través de mecanismos de apalancamiento (leveraged buy-out) y recomienda que el examen de esas estructuras sea parte del test de idoneidad al que se ha hecho referencia, de forma que se pueda evitar la toma de control de los clubes cuando la adquisición esté basada en los recursos del propio club adquirido.

El Informe también cuestiona la idoneidad de los créditos blandos concedidos por los dueños y directivos como medio de financiación de los clubes, y recomienda que sean asimismo tenidos en cuenta como elemento decisorio a la hora de llevar a cabo el test de idoneidad.

En cuanto al nivel de endeudamiento de los clubes, el Informe muestra su preocupación en particular por el incremento de los costes de la plantilla y el efecto de lo que denomina el “doping financiero” que implica una adulteración de la competición. Al tiempo que considera que este es un problema que requiere soluciones a largo plazo, recomienda que se implante un sistema de licencias, al estilo del que existe a nivel de UEFA, de forma que anualmente todos los clubes deban acreditar ante la liga competente el cumplimiento de una serie de indicadores financieros para poder participar en la competición. El Informe alaba sin reserva el sistema impuesto en la Bundesliga desde la temporada 06/07, que habría permitido que los clubes de esa Liga tuvieran un resultado favorable conjunto de 210 millones de libras.

En nuestra opinión, que ya hemos expresado en otros lugares, un sistema de control externo basado en parámetros objetivos y mensurables es sin duda el mecanismo idóneo para imponer una disciplina económico/financiera que asegure el futuro de los clubes. Esta solución ya se ha adoptado en nuestro país en otros deportes, el caso más significativo es el baloncesto ACB, con buenos resultados. Como señala el Informe, la clave del éxito de un sistema de este tipo radica en identificar quién debe ejercer ese control y en llevar a cabo un debate profundo sobre qué se debe considerar ingreso y gasto y qué debe ocurrir con los clubes que no cumplan los criterios que se establezcan.

El último aspecto analizado en este apartado es el de la relación del fútbol con las apuestas deportivas: en este punto es necesario advertir que en el sistema inglés existe un mercado regulado y con larga tradición en el que los clubes, a través de las Ligas, vienen percibiendo una remuneración de los operadores de apuestas por el uso que hacen de las competiciones, por lo que el Informe se limita a recomendar que se llegue a un acuerdo entre las Ligas, la Football Association y la industria de las apuestas, para erradicar el fraude, que alcanzaría a la necesidad de que las partes acuerden las modalidades de apuestas que se podrían comercializar sobre cada evento.

Es éste un asunto sobre el que en nuestro país hay aun mucho camino por recorrer: sin negar el impacto beneficioso que ha tenido históricamente el reparto de parte de los ingresos de las quinielas en favor del fútbol, sigue pendiente una regulación sustantiva de ámbito nacional sobre las apuestas deportivas en especial a través de Internet[10] que permita un desarrollo ordenado de esta actividad y que establezca el marco en el que los titulares de los derechos (clubes y ligas) puedan también participar en los beneficios de esa actividad y colaborar activamente en la prevención del fraude.

3. Gobierno de la Football Association (FA)

En este punto, como ocurre en el siguiente, las recomendaciones del Informe tienen como base el sistema de gobierno de unas instituciones propias, lo que hace difícil trasladar las conclusiones a nuestras instituciones. En efecto, la FA, que adopta la forma de sociedad mercantil, es gobernada por la junta de accionistas, que son los clubes, las asociaciones regionales y las ligas profesionales, el consejo (Council), formado por representantes de todos los estamentos y un consejo de administración (Board of Directors) que se ocupa de la gestión ordinaria. Este último estaba formado hasta 2008 por seis representantes de los clubes no profesionales y las asociaciones regionales y otros seis designados por los 92 clubes profesionales integrados en la Premier League y la Football League. Sin embargo, a partir de 2008, y siguiendo las recomendaciones del informe elaborado por Lord Burns[11], pasó a estar formado por cinco miembros designados por el fútbol profesional, cinco representantes del fútbol no profesional y un presidente y un director general independientes que resolvieran las posibles situaciones de bloqueo.

Advertida esa dificultad de partida de trasladar las recomendaciones de forma automática, llama la atención la recomendación - que complementa y profundiza las que contenía el citado informe de Lord Burns - de que el Consejo de Administración de la FA tenga un número mínimo de miembros independientes - tres -  igual al número de miembros designados por los clubes profesionales - tres - y los designados por el resto de asociados - tres -. Además, se urge a que tengan también representación los aficionados, que designarían un miembro.

Como se señalaba, es complejo trasladar estas recomendaciones a nuestro sistema, en las que las federaciones cumplen un doble papel público-privado lo que las sujeta a determinadas normas imperativas[12] para garantizar la representatividad en sus órganos de gobierno de los distintos estamentos que las integran[13]. Si alguna idea se puede extraer del Informe ésta podría ser la de otorgar una cierta representatividad a los aficionados, si bien no se oculta la dificultad de llevarla a la práctica dada la limitada significación que hasta la fecha se ha dado a los movimientos representativos de este colectivo en nuestro país.

Sí que merecen una reseña aparte las consideraciones que se formulan sobre la Football Regulatory Authority (FRA).  Este organismo se creó en 2005 siguiendo las recomendaciones formuladas en el informe elaborado por Lord Burns y está compuesto por 12 miembros: cuatro representantes del fútbol profesional, cuatro del fútbol no profesional y cuatro independientes, que incluyen expertos contables y jurídicos. Su función es supervisar la regulación que dicte la FA y reportar de forma directa al Consejo (Council) de la FA. El Informe recomienda que pase a estar compuesta por tres representantes del fútbol profesional, tres del fútbol no profesional y seis independientes, y que tenga un papel activo a la hora de formular recomendaciones al consejo de administración de la FA.

4. Relaciones entre la FA, la Premier League y la Football League

Como se ha dicho, las recomendaciones del Informe en este punto parten de una situación que no es idéntica a la de nuestro país. Para realizar una valoración adecuada sería necesario examinar en toda su extensión el modelo institucional del fútbol inglés, en el que conviven la federación (FA) y dos ligas importantes: la Premier y la Football, lo que excede del ámbito de este breve comentario. Baste decir que esas relaciones se regulan en los denominados Bipartite Agreements (entre la FA y la Premier League) y Tripartite Agreements (entre la FA, la Premier League y la Football League) que datan de 1992. Aunque sus términos no son públicos, en esencia, atribuyen a la FA la aprobación de las reglas del juego y la coordinación con la UEFA y la FIFA y a las Ligas la gestión y organización de sus respectivas competiciones.

Sentado lo anterior, el Informe recomienda una mayor coordinación ente estos tres organismos, pero manteniendo el modelo que da a la FA un papel preponderante en lo relativo a la regulación y a las Ligas en lo relativo a la organización de las competiciones. También recomienda ciertos cambios en el gobierno de la Premier League, dando entrada a otros grupo de interés en su Consejo como miembros no ejecutivos, que complementen con su visión la de los miembros ejecutivos.

Es sabido que en nuestro país el modelo vigente contempla una dualidad Federación-Liga Profesional no exenta en ocasiones de ciertas tensiones derivadas de las competencias atribuidas a una y otra, y que se ponen de manifiesto en especial con ocasión de las negociación de los convenios. No es este el momento de reflexionar sobre ese modelo, pero sí se puede extraer la conclusión de que esas tensiones no son exclusivas de nuestro sistema y que modularlas mediante una correcta atribución de competencias a una y otra institución será sin duda un elemento clave para mejorar en el largo plazo el gobierno de nuestro fútbol a nivel profesional. En este sentido, ya se han apuntado algunas ideas en el curso de las comparecencias que se han producido en la Subcomisión del Congreso que está examinando la situación del deporte profesional .

5. Participación de los aficionados

Se trata de uno de los aspectos sin duda más novedosos del Informe, al menos desde la perspectiva de nuestro deporte, en el que los aficionados no han tenido un papel activo en las instituciones, más allá de aquellos escasos supuestos en los que los clubes mantienen una estructura asociativa o en que los aficionados tienen en su poder una parte del capital de los clubes transformados en SAD.

El Informe centra sus recomendaciones en cuatro áreas: la participación de los aficionados en el gobierno de los clubes, su participación en las instituciones (Federación y Ligas), el precio de las entradas y el acceso de personas con capacidad reducida.

En cuanto a la primera, el Informe afirma con rotundidad la imperiosa necesidad de que los aficionados estén debidamente representados en los órganos de gobierno de los clubes, citando como ejemplo una realidad que ya se da en el Reino Unido en el que, a través de los denominados “Supporters Trusts”, se han designado representantes de los aficionados en 19 de los 92 clubs que integran la Premier y la Football League. Aun tratándose de un número escaso, el Informe considera que es una tendencia que se debe ayudar a consolidar y que el acceso de los aficionados al consejo del club debería ser parte del análisis que habría que llevar a cabo en el marco del test de idoneidad al que se ha hecho antes referencia.

También se recomienda que los representantes de los aficionados estén presentes en los órganos directivos de las instituciones, en particular, en el consejo de la FA, de una forma más numerosa, ya que hasta ahora cuentan con un único representante.

La siguiente recomendación es relativa a los precios de las entradas y a la necesidad de que se fomenten precios más asequibles para colectivos de aficionados de ingresos reducidos, muy en particular los jóvenes de entre 16 y 24 años que hace algunos años suponían un 25% de los asistentes en algunos campos, habiendo quedado reducida esa cifra a un 7% en la Premier League.

Finalmente, el Informe recomienda la adopción de medidas concretas que permitan el acceso de las personas con capacidad reducida a los estadios en igualdad de condiciones, destinando fondos específicos para la adaptación de los estadios.

6. Desarrollo del deporte nacional

Las estadísticas de las que parte el Informe en este punto son reveladoras de la preocupación que existe en Inglaterra sobre la situación de la cantera de los clubes: en Escocia 6 de cada once jugadores son escoceses. Este ratio de jugadores locales es de 7,3 en Italia, 6,9 en España y 4,9 en la Bunsdeliga. En Inglaterra el ratio es de tan sólo 3,9, y en los cuatro grandes clubes de la Premier (Manchester United, Arsenal, Liverpool y Chelsea) es de 2,64. Los pobres resultados de la selección nacional inglesa en las últimas grandes citas son también puestos de manifiesto en el Informe como una consecuencia de la escasa atención que los clubes ingleses han prestado a sus jugadores locales en los últimos años.

El Informe recomienda la adopción de medidas concretas que permitan estimular la alineación de jugadores de la cantera en los clubes ingleses, abordando a continuación el examen de los dos modelos que se han propuesto por parte de la FIFA y la UEFA con este fin: la regla 6+5, propuesta por la FIFA, que consiste en que de los 11 jugadores alineados al inicio de cada partido, al menos 6 deben ser jugadores seleccionables para el equipo nacional del club y la propuesta de la UEFA, denominada “Home-Ground Proposal”, según la cual de los 25 jugadores inscritos por el club al principio de la temporada, un número mínimo debe haberse formado en el club que los inscribe y otro número mínimo debe haberse formado en la cantera de clubes de la misma asociación nacional.

El Informe se decanta sin reservas por la regla 6+5, aduciendo que la regla “Home-Ground Proposal” implantada por la UEFA en algunas competiciones europeas no ha dado los resultados esperados pues los jugadores efectivamente alineados siguen siendo mayoritariamente extranjeros. Además, esta propuesta podría incentivar los traspasos de jugadores por debajo de los 16 años, dado que sólo así se podrían calificar como jugadores de cantera a los efectos de cumplir el número mínimo exigido.

El Informe reconoce las dificultades con las que se encuentra la regla 6+5 en tanto que contraria a los principios de libre circulación y de no discriminación entre nacionales de la UE, pero urge al gobierno británico para que medie con las autoridades comunitarias a fin de llegar a una solución que permita la adopción de esta regla en el breve plazo.

En último lugar, el Informe formula una serie de recomendaciones para incentivar la practica deportiva de los jóvenes y el desarrollo del fútbol femenino.

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El Informe suscita muchas reflexiones singulares, algunas de las cuales han quedado expuestas en los párrafos anteriores. Pero por encima de las recomendaciones puntuales que se formulan y su posible traslado a nuestro ordenamiento, hay en mi opinión dos lecciones que se pueden extraer del Informe: la primera, la necesidad de que, de forma periódica, la situación del deporte - en este caso del fútbol, pero podría serlo de cualquiera - sea revisada desde fuera. Es indudable que nuestro deporte cuenta hoy con gestores profesionales, instituciones especializadas y  políticos con gran experiencia, y que los temas que preocupan son objeto de discusión y debate permanente y de altura. Sin embargo, es imprescindible huir de la “endogamia” para que el debate se enriquezca y amplíe con puntos de vista diversos, superando los naturales intereses de los implicados en este complejo mundo. La creación de la Subcomisión del Deporte Profesional en el Congreso es un paso positivo, pero no debería ser un hecho aislado dado lo cambiante de este sector. La segunda es la necesidad de que el sistema de gobierno y la gestión de los clubes esté sujetos a controles externos basados en parámetros objetivos que permitan conciliar la seguridad jurídica con la intervención imprescindible para garantizar la viabilidad a largo plazo de la competición. Esos controles externos deben ser competencia de órganos con una mayoría de miembros independientes, pero contando siempre con la presencia de los que mejor conocen el sistema: los clubes, las ligas y los organismos con funciones públicas en la materia.

[1] El All Party Parliamentary Football Group es un grupo independiente de miembros del Parlamento inglés, tanto de la Cámara de los Comunes como de la Cámara de los Lores, de todos los partidos políticos, y que tiene por objeto proteger y desarrollar la práctica del fútbol desde la base hasta el nivel profesional (http://www.publications.parliament.uk/pa/cm/cmallparty/register/register.pdf. y http://www.allpartyfootball.com).

[2] English Football and its Governance, disponible en inglés en http://www.allpartyfootball.com/inquiry8.htm junto con la información relativa a su elaboración.

[3] Football and its Finances, disponible en inglés en http://www.allpartyfootball.com/inquiry.htm. junto con la información relativa a su elaboración.

[4] Equivalente a nuestra Real Federación Española de Fútbol.

[5] Frente a nuestro sistema de única liga profesional que agrupa a la primera y segunda división (Liga BBVA y Liga Adelante), en el sistema inglés conviven dos ligas profesionales: junto a la Premier League, que agrupa a los 20  clubes que integran la máxima categoría del fútbol inglés, está la denominada Football League, formada por 72 clubes de tres divisiones actualmente denominadas The Championship, League 1 y League 2, cada una de ellas integradas por 24 equipos.

[6] http://www.guardian.co.uk/football/2009/may/12/premier-league-owners-debt-andy-burnham.

[7] “No podrán formar parte del Consejo de Administración:

a) Las personas señaladas en la Ley de Sociedades Anónimas y demás normas de general aplicación;

b) Quienes en los últimos cinco años hayan sido sancionados por una infracción muy grave en materia deportiva;

c) Quienes estén al servicio de cualquier Administración Pública o sociedad en cuyo capital participe alguna Administración Pública siempre que la actividad del órgano o unidad a la que estén adscritos estén relacionada con la de las sociedades anónimas deportivas;

d) Quienes tengan o hayan tenido en los dos últimos años la condición de alto cargo de la Administración General del Estado y de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de ella, en los términos señalados en el art. 1.2 de la Ley 12/1995, de 12 de mayo, siempre que la actividad propia del cargo tenga relación con la de las sociedades anónimas deportivas.”

[8] En la nomenclatura del Derecho comunitario, una Autoridad Nacional de Regulación (NRA o National Regulatory Auhority), como las existentes en el ámbito de las telecomunicaciones (en España la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones) o la energía (Comisión Nacional de Energía).

[9] Esta información se puede consultar en sitio web de la Football League: http://www.football-league.co.uk.

[10] La ley 56/2007, de 28 de diciembre, de Medidas de Impulso de la Sociedad de la Información, mandataba en su disposición adicional vigésima al Gobierno para que presentara “un Proyecto de Ley para regular las actividades de juego y apuestas, en particular las realizadas a través de sistemas interactivos basados en comunicaciones electrónicas” que atendería a una serie de principios detallados en esa disposición, lo que hasta la fecha no se ha hecho.

[11] La carta dirigida por Lord Burns a la FA con las conclusiones y recomendaciones de su estudio está disponible en este enlace.

[12] En particular, el artículo 15 del Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre de Federaciones Deportivas Españolas y Registro de Asociaciones Deportivas.

[13] Los artículos 28 y 29 de los Estatutos de la RFEF regulan en detalle la representación en la Asamblea General de cada uno de estos estamentos: federaciones autonómicas, clubes, jugadores, entrenadores y árbitros de las dos especialidades, fútbol y fútbol sala. Por su parte, el artículo 43 establece cómo están representados cada uno de esos estamentos en la Comisión Delegada. En cuanto a la Junta Directiva, verdadero órgano de gestión, corresponde en exclusiva al Presidente de la RFEF la designación de sus miembros, conforme al artículo 47 de los Estatutos.