El Tribunal Supremo confirma su doctrina sobre el régimen aplicable al procedimiento de resolución de los contratos públicos

El 29 de enero de 2024 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictó la Sentencia n.º 138/2024 (rec. 1028/2021), en la que se planteaban dos cuestiones de interés casacional:

1. La determinación de si el procedimiento de resolución de contratos públicos tiene sustantividad propia y autonomía o si, por el contrario, está supeditado a la regulación sustantiva de dichos contratos.
2. La determinación del plazo de caducidad aplicable al procedimiento de resolución de contratos púbicos.

Respecto a la primera cuestión planteada[1], el Tribunal Supremo confirma que el procedimiento de resolución de un contrato público es un procedimiento autónomo y no un mero incidente de ejecución de un contrato. Por tanto, tiene sustantividad propia y responde, de hecho, a un procedimiento reglamentariamente regulado en el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Muestra de ello es que, para la resolución de un contrato por cualquiera de las causas legalmente previstas, la Administración contratante ha de dictar una resolución de incoación del procedimiento de resolución, procedimiento que ha de seguir su tramitación y que finaliza con una resolución que deberá dictarse dentro del plazo que corresponda, sujeto a caducidad.

Por otra parte, aunque las causas materiales de resolución que determinen la incoación del procedimiento de resolución se acordasen conforme a la normativa reguladora de los contratos públicos vigente en el momento de licitación del contrato, el procedimiento de resolución per se ha de sujetarse a las normas vigentes en el momento en que se incoa. No debe confundirse la regulación sustantiva del contrato mismo y sus causas de extinción con la normativa aplicable al procedimiento.

Pues bien, el 11 de julio de 2024 el Tribunal Supremo confirmó este mismo criterio en su Sentencia n.º 1259/2024 (rec. 4289/2021).

La segunda cuestión de interés casacional resuelta en la Sentencia n.º 138/2024 resulta interesante y despeja por fin una cuestión que venía siendo debatida en los últimos años.

La promulgación del artículo 212.8 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (“lcsp") parecía arrojar luz sobre esta cuestión, estableciendo que los expedientes de resolución contractual deberían ser instruidos y resueltos en el plazo máximo de ocho meses.

Sin embargo, este plazo fue cuestionado a propósito del pronunciamiento del Pleno del Tribunal Constitucional (“TC") en su la Sentencia núm.1 68/2021, de 18 de marzo. El TC concluyó (vid. FJ 7.º) que el artículo 212.8 de la lcsp no podía ser considerado normativa de carácter básico y, por tanto, no resultaba de aplicación a las Administraciones contratantes del ámbito autonómico y local. El TC, no obstante, admitía que “la regulación relativa a la duración de la tramitación de los expedientes de resolución contractual podría ser sustituida por otra elaborada por las comunidades autónomas con competencia para ello, sin merma de la eficacia de los principios básicos en materia de contratación pública". El plazo depende, por ende, del contenido de la normativa autonómica y local en cuestión, que nos siempre regulan un plazo específico.

Este pronunciamiento generó, en un primer momento, diversas interpretaciones por parte de los órganos consultivos respecto al plazo aplicable en los procedimientos de resolución de contratos públicos. La discrepancia se fundamentaba en determinar si resultaba aplicable el artículo 212.8 de la lcsp como derecho supletorio al amparo del artículo 149.3 de la Constitución o si, por el contrario, debía prevalecer el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (“lpac") como normativa básica del procedimiento administrativo (cfr. disposición final 1.ª de la lpac), que establece un plazo general de caducidad de tres meses para aquellos supuestos en que no se hubiera establecido plazo distinto[2].

Finalmente, el Tribunal Supremo aclara esta cuestión y concluye que, tratándose de comunidades autónomas o entidades locales, cuando las leyes aplicables no establezcan un plazo de caducidad específico para tramitar y resolver el procedimiento de resolución de los contratos públicos, resultará de aplicación supletoria la lpac (i. e., el plazo de tres meses del artículo 21.3)[3].

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[1] Este asunto, sin embargo, no presenta una problemática ciertamente novedosa al haber sido ya resuelta por el Tribunal Supremo, anteriormente, en el mismo sentido (cfr. ssts de 2 de octubre de 2007 [rec. 7736/2004] y de 28 de junio de 2011 [rec. 3003/2009]).

[2] En este sentido, la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, en su Dictamen n.º 576/2021, de 10 de noviembre, recordaba que, de conformidad con la stc 147/1991, de 4 de julio, para que proceda la aplicación supletoria del derecho estatal (art. 212.8 lcsp) era necesario que existiese una laguna. En aplicación así de la regla básica contenida en el artículo 21.3 de la lpac, resultaría innecesario acudir al derecho estatal no básico como supletorio.

En la misma línea, el Consejo Consultivo de Andalucía, en su Dictamen 17/2023, de 12 de enero, entiende que la prudencia aconseja rectificar el criterio de aplicación del plazo de ocho meses contenido en la lcsp para aplicar, en su lugar, el plazo de tres meses establecido en la lpac (fj 2):

“Es cierto que en diversos dictámenes de este Consejo Consultivo emitidos a lo largo de 2022 hemos considerado aplicable el artículo 212.8 de la LCSP, que establece un plazo de ocho meses en los procedimientos de resolución contractual, a pesar de que la STC 68/2021, de 18 de marzo, lo declaró no básico. En este sentido, argumentamos en dichos dictámenes que, aunque el precepto no tenga carácter básico, cabe su aplicación supletoria ex artículo 149.3 de la Constitución, por más que tal precisión no se contenga en el fundamento jurídico 7.C).c) de la referida sentencia, [...] Sin embargo, a falta de regulación específica de la Comunidad Autónoma en esta materia, la prudencia aconseja rectificar dicho criterio y adoptar el que han mantenido la práctica totalidad de los órganos consultivos, que pasa por la aplicación de la norma básica contenida en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015".

[3] En opinión del Consejo de Estado en su Dictamen, de 10 de marzo de 2016, sobre el Anteproyecto de Ley de Contratos del Sector Público, se trataría de un plazo insuficiente para la tramitación de un procedimiento de resolución contractual.