Simplificação sem Complex(os)

O programa de simplificação administrativa e legislativa que o governo lançou - o SIMPLEX - terá necessariamente de enfrentar o problema da complexidade e morosidade dos procedimentos de licenciamento urbanístico das operações imobiliárias para ser bem sucedido. 

O tema da simplificação dos procedimentos de licenciamento urbanístico é um tema recorrente nas sucessivas reformas legislativas que sobre essa matéria se realizaram nos últimos quinze anos. 

Tradicionalmente, a discussão sobre a simplificação de procedimentos administrativos de controlo das operações urbanísticas centra-se em duas medidas alternativas:

• a ampliação do âmbito da dispensa de licenciamento;
• a redução dos prazos de decisão da Administração. 

A ampliação do âmbito da dispensa de licenciamento é uma medida arriscada, pelo menos quando utilizada para além de um certo limite, porque implica uma perda de capacidade de controlo público sobre a realização das operações urbanísticas, incompatível com o nível crescente de exigência cívica em matéria de qualidade de vida urbana. É, por isso, uma  medida indesejável ou incómoda do ponto de vista político.

A redução dos prazos de decisão da Administração, de que se lançou mão no passado, é uma medida ineficaz, porque ao reduzir os prazos de decisão da Administração sem diminuir de forma correspondente a intensidade do controlo administrativo, reduzindo também o número de tarefas a realizar pela Administração, aquela medida apenas logra aumentar na inversa proporção o nível de incumprimentos dos prazos legalmente estabelecidos. 

Recuperar o espírito inicial do Decreto-Lei nº 555/99  

Foi com base nesse diagnóstico que o Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, na sua redacção inicial, procurou encontrar uma solução que assentava numa diminuição sensível da intensidade do controlo prévio realizado pela Administração, pelo menos para operações de menor relevância urbanística, sem no entanto por em causa o essencial dos seus poderes de fiscalização. 

A ideia - ainda hoje válida - é de que é possível manter um nível adequado de controlo administrativo sem comprometer excessivamente a eficiência do procedimento de licenciamento, se uma parte substancial desse controlo for transferido para a fase de execução do projecto, permitindo assim que o mesmo avance imediatamente sem prejuízo do seu acompanhamento subsequente pela Administração.   

Nesse sentido, o Decreto-Lei nº 555/99 introduziu a figura da mera autorização como uma forma intermédia de controlo entre o licenciamento tradicional e a pura e simples dispensa de licenciamento, cujo modelo assentava essencialmente na dispensa de prévia apreciação do projecto, com a dupla contrapartida de um aumento da responsabilidade dos particulares e de um reforço dos poderes de fiscalização sucessiva das operações urbanísticas. 

As vicissitudes do processo legislativo do Decreto-Lei nº 555/99, que culminaram com a sua suspensão e posterior alteração pelo Decreto-Lei nº 177/2001, de 4 de Junho, puseram em causa os objectivos que aquele primeiro visava com a introdução da figura da mera autorização, não obstante a mesma não ter sido formalmente suprimida. 

Em primeiro lugar, porque logo no processo de elaboração e aprovação do Decreto-Lei nº 555/99 abandonou-se o projecto inicial de incluir no âmbito da reforma legislativa a matéria da qualidade da construção e da responsabilidade, que trataria, entre outros, do regime da qualificação dos autores de projectos e dos seguros dos mesmos. 

Em segundo lugar, porque o Decreto-Lei nº 177/2001 esvaziou o alcance da mera autorização ao introduzir para a mesma fundamentos de indeferimento idênticos aos previstos na lei para os procedimentos de licenciamento, impondo assim, materialmente, uma apreciação do projecto de idêntica intensidade. 

Acresce, por outro lado, que pese embora a clarificação obtida no regime de fiscalização das operações urbanísticas, o Decreto-Lei nº 177/2001 eliminou a única medida “simbólica” que o Decreto-Lei nº 555/99 continha no sentido da deslocação do controlo para a fase de execução das operações, ao tornar facultativa, também nesses procedimentos, a vistoria prévia à emissão da licença ou autorização de utilização. 

Ora, qualquer das medidas omitidas ou suprimidas são essenciais para alcançar os objectivos que o Decreto-Lei nº 555/99 se propôs ao criar a figura da mera autorização, e que se mantém plenamente actuais, pelo que o primeiro passo a seguir no caminho da simplificação administrativa dos procedimentos de licenciamento urbanístico é recuperar o espírito inicial daquele diploma. 

Criar um regime de certificação de projectos 

Uma das formas de aumentar o nível de exigência em matéria de qualidade dos projectos, independentemente até da revogação do polémico Decreto nº 73/73, é estabelecer um regime de “certificação” de projectos, incluindo de projectos de arquitectura, que permita dispensar ou pelo menos diminuir o controlo prévio do mesmo pelas câmaras municipais. 

Na sua modalidade de dispensa absoluta de apreciação camarária, este regime seria aplicável exclusivamente aos projectos sujeitos a procedimento de mera autorização, desde que subscritos por técnicos devidamente qualificados. Nos procedimentos de licenciamento a certificação do projecto apenas reduziria a intensidade do controlo prévio, mas não se substituiria integralmente a ele. 

É de prever que o ganho de eficiência administrativa em projectos certificados levará o mercado, por si só, a rejeitar projectos feitos por técnicos cuja qualificação não permita obter aquela certificação, inutilizando assim a utilidade da discussão sobre a competência técnica para a sua autoria. 

Por outro lado, um sistema de certificação de projectos credível criará as condições de avaliação do risco necessárias para que as seguradoras possam passar a encarar de outra forma o problema da responsabilidade civil dos respectivos autores, vencendo assim a sua tradicional resistência neste domínio. 

Valorizar os efeitos da informação prévia favorável 

Além de contribuir para o aumento de eficiência dos procedimentos de licenciamento urbanístico, o aumento da responsabilidade dos promotores e respectivos técnicos tem necessariamente de ter como contrapartida um reforço da segurança jurídica nos investimentos imobiliários. 

Assim, nos casos em que seja proferida uma informação prévia favorável, o procedimento de licenciamento deve ser degradado em procedimento de mera autorização, beneficiando da apreciação preliminar que naquele âmbito foi feita dos índices e parâmetros urbanísticos do projecto. 

A informação prévia também tem que ser valorizada quantos aos seus aspectos materiais, nomeadamente no que se refere à sua imunidade em relação à superveniência de instrumentos de planeamento ou de outros condicionamentos estranhos ao procedimento de licenciamento. 

Neste último caso assume especial relevância a necessidade de articular a informação prévia com alguns procedimentos de controlo que ainda mantém a sua autonomia em relação ao licenciamento urbanístico, nomeadamente os de avaliação de impacte ambiental de projectos imobiliários, por forma a impedir que o carácter vinculativo da mesma possa ser posto em causa por decisões supervenientes de outras entidades públicas. 

Conclusão 

A simplificação dos procedimentos de licenciamento urbanístico das operações imobiliárias é, ela própria, uma tarefa complexa. Mas é sobretudo uma tarefa que tem que ser realizada sem complexos, vencendo a tradicional desconfiança da Administração na capacidade e na responsabilidade dos cidadãos e das empresas. É, afinal, para eles que a lei existe, e é em nome deles que o governo se propõe reduzir a burocracia que condiciona o livre desenvolvimento das suas aspirações e actividades. Que seja por isso também com eles que esse esforço seja realizado.