O Plano Estratégico Nacional do Turismo

1.      Introdução

Conforme tem sido profusamente divulgado, à semelhança do que sucedeu com o XVI Governo Constitucional (PSD-PP) ([1]), o XVII Governo Constitucional (PS) elegeu no respectivo programa o turismo como sector estratégico prioritário para o País, pretendendo-se que o mesmo dê um contributo significativo para aumentar as receitas externas (combatendo o deficit da nossa balança comercial), para o combate ao desemprego, para melhorar a imagem de Portugal no exterior e para a melhoria da qualidade de vida.

Neste contexto, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 53/2007, de 4.04, o Governo aprovou o denominado “Plano Estratégico Nacional do Turismo” (o “PENT”), o qual define as bases e acções necessárias para o crescimento sustentado do turismo nacional durante os próximos 10 anos, i.e. até 2015, de forma a representar nessa data mais de 15% do PIB e do emprego nacionais ([2]).

Este “master plan” tem na sua génese as 95 conclusões do estudo encomendado pela Confederação do Turismo Português à SAER - Sociedade de Avaliação de Empresas e de Risco, Lda. (Professor Ernâni Lopes e Dr. José Poças Esteves), denominado “Reinventando o Turismo em Portugal: Estratégia de Desenvolvimento Turístico Português no 1º Quartel dos século XXI” ([3]), no qual se identifica o turismo como um dos sectores chave para tirar Portugal da crise em que se encontra.

Por outro lado, no âmbito do “PRACE - Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado” aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 124/2005, de 4.08, a administração pública do turismo, dentro do Ministério da Economia e da Inovação, surge igualmente como uma “peça” a reestruturar no “puzzle” governativo, prevendo-se no Decreto-lei .º 208/2006, de 27.10, a criação de uma entidade pública que, fazendo parte da administração indirecta do Estado, centralizará a promoção do desenvolvimento turístico: o Instituto de Turismo de Portugal, I.P. (o “Turismo de Portugal IP”), agregando as competências do Instituto de Turismo de Portugal (ITP), do Instituto de Formação Turística (INFTUR), da Direcção Geral do Turismo (DGT) e da Inspecção Geral de Jogos (IGJ).

Com o presente artigo, visamos apresentar as linhas orientadoras do PENT e os efeitos que daqui poderão decorrer para agentes públicos e privados, maxime ao nível de planeamento imobiliário urbanístico e ambiental.

2.      Análise do PENT

O PENT assenta em 5 eixos estratégicos, a saber:

Eixo I - Território, Destinos e Produtos  - este eixo visa potenciar as valências turísticas de todo o País, sendo estratégico desenvolver os pólos do Douro, Serra da Estrela, Oeste, Alqueva, Litoral Alentejano e Porto.

O PENT identificou 10 produtos estratégicos a desenvolver em torno do território: os produtos tradicionais equivalentes a sol e mar, city/short breaks, golfe, touring e turismo de negócios, e os produtos inovadores correspondentes aos conjuntos turísticos integrados (resorts) e turismo residencial, à saúde e bem estar, à gastronomia e vinhos, ao turismo de natureza e ao turismo náutico.

Este plano define a matriz estratégica de desenvolvimento dos produtos referidos nas diferentes regiões do território nacional ([4]), sendo de destacar nesta análise o turismo residencial cujo interesse estratégico é classificado como “muito alto” na região de Lisboa e do Algarve, “alto” no Porto/Norte e no Alentejo, e “limitado” na região do Centro, Madeira e Açores.

Neste contexto, o PENT procura igualmente a dinamização de “clusters” regionais para os produtos turísticos estratégicos referidos - as “Zonas Turísticas de Interesse” e os “pólos de desenvolvimento turístico”, o desenvolvimento de planos sectoriais construídos a essa luz, o bom acesso às regiões (infra-estruturas), uma rede de transportes competitivos, um novo quadro de incentivos financeiros e um calendário de animação regular no País.

Eixo II - Marcas e Mercados - este eixo visa afirmar a marca “Destino Portugal” no mundo e desenvolver/consolidar os mercados alvo, designadamente através de iniciativas culturais de grande qualidade e de estratégias empresariais de internacionalização de marcas, reforçando-se as parcerias público-privadas nesse sentido.

Eixo III - Qualificação de Recursos - visa-se com este eixo qualificar serviços e destinos mediante a sua certificação, a aposta em recursos humanos qualificados e na desburocratização/modernização da administração pública turística.

A desburocratização e redução dos custos de contexto traduz-se designadamente nas seguintes medidas: a (i) criação de uma “via rápida” para licenciamento de projectos de elevado valor acrescentado (já encetada através da criação do Centro de Apoio aos Projectos de Potencial Interesse Nacional - PIN’s - dos quais 60% correspondem a projectos turísticos), a (ii) criação de uma rede de guichets integrados de apoio ao empresário, de (iii) um balcão único de contacto com o empresário, (iv) a monitorização dos prazos de execução do licenciamento bem como a definição de mecanismos de resolução/despacho em primeiro lugar de processos prioritários ou que estejam a ultrapassar os prazos legais, e (v) a revisão e agilização da legislação de licenciamento de empreendimentos turísticos de forma a tornar o mesmo mais transparente e ágil.

Eixo IV - Distribuição e comercialização - este eixo visa ajustar as empresas e destinos nacionais aos novos modelos de negócio.

Eixo V - Inovação e conhecimento - visa-se com este eixo usar o conhecimento como factor de inovação e de orientação da actividade turística, mediante o desenvolvimento de sistemas de informação, monitorização e avaliação, bem como de ferramentas avançadas de gestão do território.

A implementação do PENT é monitorizada por um “Comité de Monitorização” composto por elementos designados pelo Secretário de Estado do Turismo e pelo Turismo de Portugal, IP, cabendo-lhe acompanhar o processo de implementação dos projectos, aprovar as medidas propostas para recuperação de atrasos e assegurar o envolvimento de todos os actores no processo.

3.      Efeitos do PENT ao nível dos instrumentos de gestão territorial em vigor

Até à publicação do PENT (salvo o Plano de Desenvolvimento Turístico referido supra) não existiam quaisquer planos de desenvolvimento sectorial turístico, apenas os denominados “Planos de Acção Turística” criados pelas “Regiões de Turismo” nos termos do disposto no Decreto-lei 287/91, de 9.8 (Cfr. artigo 2º/2/a), os quais não constituem verdadeiros instrumentos de gestão territorial para efeitos do Decreto-lei n.º 380/99, de 10.12, padecendo assim de força legal e política suficiente para gerar/impulsionar as necessárias alterações dos instrumentos de gestão territorial aplicáveis.

Este plano nacional sectorial traduz assim uma esperança para os promotores ligados ao turismo, que - apesar de o mesmo não ser directamente aplicável ou vinculativo dos particulares, mas apenas das entidades públicas - aqui poderão ter uma forte alavanca para afastar obstáculos presentemente previstos nos planos em vigor e permitir o avanço dos respectivos projectos em sede urbanística e/ou ambiental, através da exigência da compatibilização dos planos municipais de ordenamento do território preexistentes (PDM’s, planos de urbanização ou planos de pormenor, consoante o aplicável) com o mesmo.

De acordo com o Decreto-lei n.º 380/99, de 22.09 ([5]), “os planos sectoriais (...) devem indicar quais as formas de adaptação dos planos especiais e dos planos municipais de ordenamento de território preexistentes determinadas pela sua aprovação.” (Cfr. artigo 25º/1), no entanto, à semelhança do que sucede via de regra com outros planos sectoriais, o PENT não prevê quaisquer formas de adaptação dos planos preexistentes.

Neste contexto, à luz do referido diploma (Cfr. artigo 97º/3), as entidades responsáveis pela elaboração dos planos de ordenamento de território preexistentes deveriam reformular os elementos afectados pela entrada em vigor deste plano sectorial no prazo de 90 dias contados desde a data de entrada em vigor do mesmo, observando para o efeito o “regime simplificado” aí previsto, o qual se traduz na possibilidade de aprovação das alterações necessárias através de simples aprovação pela Assembleia Municipal mediante proposta apresentada pela Câmara Municipal competente (Cfr. artigo 79º/1 ex vi artigo 97º/4).

Os promotores interessados poderão requerer formalmente à Câmara Municipal competente a revisão dos planos de ordenamento do território em causa com este exacto fundamento, tendo no PENT um excelente “aliado”.

Apesar do exposto, o problema com que os Municípios se poderão vir a deparar - e que poderá justificar a “baixa” exequibilidade dos planos sectoriais até à presente data em Portugal - prende-se com o facto de as formas e critérios de alterações / adaptações dos planos preexistentes não estarem imediata e directamente previstas no plano sectorial em causa (PENT) conforme legalmente deveriam e, assim, não se encontrarem de facto na situação que legitima a previsão legal da aplicação do “regime simplificado”. Este facto poderá ser causador de algum atrito ao nível da aprovação sob esse regime das necessárias alterações aos instrumentos de gestão territorial em causa e, designadamente, gerar contestação de entidades exteriores ao Município.

4.      Conclusão

Conforme resulta claro do supra exposto, a execução do PENT exigirá - sempre - o forte envolvimento e empenhamento da administração central (Ministérios), regional (Governos Regionais) e local (Câmaras Municipais), das associações do sector, empresariais e locais, bem como - e em primeira linha - dos investidores e promotores dos projectos, que passam a ter neste plano um instrumento jurídico-legal para exigir alterações ao status quo vigente decorrente dos instrumentos de gestão territorial aplicáveis.

Até hoje, a conciliação entre o turismo e o ordenamento do território / ambiente tem sido o grande óbice ao desenvolvimento do sector no País, o PENT poderá ser o instrumento que faltava para que estes dois elementos se entrecruzem de forma compreensível, clara, coerente e consistente, passando os promotores e investidores a ter uma “fotografia” clara daquilo que podem ou não conseguir desenvolver.

Agora que o turismo já tem um plano estratégico, é importante passar das palavras aos actos, o bom e sustentado desenvolvimento económico do País exige-o.

[1] Vide o “Plano de Desenvolvimento do Sector Turístico” aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 97/2003, de 14 de Maio, o qual definiu e planificou um conjunto de medidas dirigidas à (i) dinamização e estruturação da oferta turística; ao (ii) reforço e dinamização da procura turística; à (iii) reforma institucional do turismo Português; ao (iv) reforço da informação e conhecimento sobre o sector; e à (v) revisão do quadro regulamentar vigente. Cuja implementação foi iniciada pelo XVI Governo Constitucional (PSD-PP) e interrompida com a queda do mesmo.

[2] Segundo dados de 2004, o turismo representa cerca de 11% do PIB nacional, constituindo a 3ª actividade em termos de contribuição para a riqueza nacional.

[3] “Reinventando o Turismo em Portugal: Estratégia de Desenvolvimento Turístico Português no 1º Quartel dos século XXI” - - 1ª ed. - Lisboa - editado pela Confederação do Turismo Português

[4] Vide brochura de divulgação do PENT disponível na página electrónica da Direcção-Geral de Turismo, em http://www.dgturismo.pt/ContextoNormativo/PoliticadeTurismo/PENT/ssLINK/ID_006806 (em concreto a “Matriz estratégica de desenvolvimento dos produtos no território”).

[5] Entretanto alterado pelos Decreto-lei n.º 53/2000, de 7.4 e Decreto-lei n.º 310/2003, de 10.12.