Novo regime jurídico relativo à instalação, exploração e funcionamento dos empreendimentos turísticos - novo “paradigma de exploração turística”?

I.          INTRODUÇÃO

No passado dia 7 de Março de 2007 foi publicado o Decreto-lei 39/2008, o qual consagra o “Novo Regime Jurídico de Instalação, Exploração e Funcionamento dos Empreendimentos Turísticos” (“RJET”), revogando o Decreto-lei 167/97, de 4 de Julho (“DL 167/97”) e respectiva legislação complementar.

Este diploma enquadra-se no “Programa de Simplificação Administrativa e Legislativa - Simplex 2007”, surgindo na sequência das últimas alterações introduzidas ao Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (“RJUE”) e ao Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (“RJIT”), respectivamente através da Lei n.º 60/2007, de 4 de Setembro, e Decreto-lei n.º 316/2007, de 19 de Setembro.

Pretendeu-se simplificar os procedimentos, aumentando a responsabilização dos promotores e a respectiva fiscalização, bem como clarificar conceitos que geravam, até à presente data, dúvidas interpretativas diversas, dando azo a abusos e à não fiscalização devida/cumprimento da normativa vigente por muitos empreendimentos turísticos, maxime nos correspondentes a meios complementares de alojamento turístico em propriedade plural.

II.         ANÁLISE

Unificação legislativa: Esta revisão legislativa constitui um passo muito ansiado pelos operadores turísticos e hoteleiros no sentido da garantia da qualidade da oferta turística existente em Portugal, revogando legislação abundante claramente ultrapassada com mais de 10 anos, e unificando a regulamentação dos empreendimentos turísticos num só diploma legal, a complementar por Portarias cujo teor é, ainda, desconhecido (uma das quais deverá prever os requisitos específicos de instalação, classificação e funcionamento de todas e cada uma das tipologias de empreendimentos ora criadas).

Novas categorias: O RJET redefine e reduz as categorias de empreendimentos turísticos de 21 para 12, prevendo as seguintes tipologias: (a) “Estabelecimentos Hoteleiros” (hotéis, hotéis apartamentos e pousadas); (b) “Aldeamentos Turísticos”; (c) “Apartamentos Turísticos”; (d) “Conjuntos Turísticos” (resorts); (e) “Empreendimentos de turismo de habitação”; (f) “Empreendimentos de Turismo no Espaço Rural” (casas de campo, agro-turismo e hotéis rurais); (g) “Parques de Campismo e Caravanismo”; e (h) “Empreendimentos de Turismo de Natureza”.

Deixam, assim, de existir as tipologias de empreendimentos turísticos correspondentes às moradias turísticas, pensão, motel, estalagem, casa de turismo rural, e todas as sub-tipologias de turismo de natureza.

O enquadramento preciso destas novas categorias dependerá do que vier a resultar da Portaria prevista neste diploma com vista a regular os requisitos de instalação, classificação e funcionamento dos empreendimentos turísticos agora tipificados.

Nova figura do “Alojamento Local”: Simultaneamente, com vista a enquadrar realidades que fugiam à realidade turística formalmente licenciada (usualmente denominadas “camas ilegais”), é criada uma nova figura correspondente ao “Alojamento Local”, que passa a englobar os estabelecimentos correspondentes a moradias, apartamentos e estabelecimentos de hospedagem que, dispondo de autorização de utilização, prestem serviços de alojamento temporário, mediante remuneração, mas não reúnam os requisitos para serem qualificados como empreendimentos turísticos.

Os requisitos mínimos de segurança e higiene a respeitar por estes estabelecimentos de “Alojamento Local” deverão ser definidos através de Portaria a aprovar pelo Governo para o efeito. Apenas poderão ser comercializados para fins turísticos pelos respectivos proprietários e pelas agências de viagens e turismo os estabelecimentos de “Alojamento Local” registados como tal junto da Câmara Municipal da área respectiva.

Esta figura pretende licenciar/enquadrar a actividade turística desenvolvida à margem da regulamentação dos empreendimentos turísticos aplicável, tornando-a tangível e assegurando o cumprimento de normativas mínimas de segurança e higiene.

Prazo de Reconversão: O RJET prevê um prazo de dois anos contado desde a data de entrada em vigor do mesmo (i.e. 7.4.2008) para os empreendimentos turísticos existentes se reconverterem nas categorias novas ora estabelecidas (salvo se tal implicar obras materialmente impossíveis ou que comprometam a rendibilidade do empreendimento), sendo esta reconversão (i.e reclassificação) atribuída pelo Turismo de Portugal, IP, a pedido do interessado.

De acordo com o RJET, caso os empreendimentos existentes não possam manter a classificação de empreendimento turístico, são automaticamente reconvertidos em modalidades de “Alojamento Local”.

Dinamização de processo de licenciamento/Harmonização com RJUE/RJIT: Conforme referido supra, o RJET surge em estreita articulação com o RJIT e com o RJUE, prevendo-se a aplicação deste último no que respeite ao licenciamento das operações urbanísticas que servem de base ao desenvolvimento do empreendimento turístico em causa, sob a alçada dos órgãos municipais competentes. Por seu turno, ao Turismo de Portugal, IP cabe verificar a adequação do empreendimento turístico projectado ao uso e tipologia pretendidos, envolvendo a apreciação do projecto de arquitectura do mesmo.

Com vista à dinamização e agilização dos procedimentos de licenciamento e planificação territorial, o Turismo de Portugal IP passa a poder contratualizar com as demais entidades públicas a elaboração, revisão ou alteração de planos, nos termos e para os efeitos do disposto no RJIT, bem como a contratualizar o acompanhamento do procedimento de instalação de empreendimentos turísticos nos termos e para os efeitos do RJUE.

Novo modelo de classificação: Os empreendimentos turísticos passam a ser classificados não apenas em função da qualidade das respectivas instalações e equipamentos, mas igualmente em função da qualidade dos respectivos serviços (de recepção e portaria, de limpeza e lavandaria, de alimentação e bebidas, bem como quaisquer outros serviços complementares). Deste modo, a classificação passa agora a reflectir a qualidade dos serviços prestados no empreendimento turístico em causa.

Por outro lado, os empreendimentos turísticos passam a assentar num sistema de classificação uniforme, entre uma e cinco estrelas, com base num sistema de pontos assente em requisitos mínimos obrigatórios para cada categoria e em requisitos opcionais, cujo somatório permite alcançar a pontuação necessária à qualificação de cada empreendimento turístico em determinada categoria.

As auditorias à classificação dos empreendimentos turísticos poderão ser realizadas pelo Turismo de Portugal, IP (estabelecimentos hoteleiros, aldeamentos turísticos, apartamentos turísticos, conjuntos turísticos e hotéis rurais), pela Câmara Municipal competente (parques de campismo e empreendimentos de turismo no espaço rural) ou por entidades acreditadas para o efeito.

Instituiu-se ainda um sistema de revisão obrigatória periódica das classificações dos empreendimentos turísticos em cada quadriénio.

Aguarda-se a aprovação pelo Governo de Portaria que defina e precise os exactos termos e condições necessários preencher para efeitos desta classificação.

Novo “paradigma de exploração turística”: Até agora a legislação turística  - quer o DL 167/97 directamente, quer em especial os DR 34/97, DR 36/97 e DR 20/99 - previa a possibilidade de retirada da exploração turística de fracções imobiliárias/unidades de alojamento que compunham algumas categorias de empreendimentos turísticos, em termos e condições aí previstos.

Ou seja, esses empreendimentos turísticos em concreto poderiam ser compostos por unidades de alojamento afectas ou não à exploração turística, permitindo cumular num mesmo empreendimento “produto imobiliário turístico” com “produto imobiliário residencial”.

Por outro lado, a legislação previa direitos de utilização das unidades de alojamento/fracções imobiliárias pelos respectivos proprietários em termos pouco claros, gerando dúvidas interpretativas diversas por parte dos operadores/promotores turísticos e imobiliários e por parte da entidade pública até agora reguladora do sector turístico (Direcção Geral do Turismo, hoje denominada Turismo de Portugal , IP).

Tendo em consideração o carácter equívoco da normativa legal até agora vigente e a realidade de facto existente em termos de empreendimentos nascidos e operados nos termos supra descritos, o legislador optou por criar com o RJET um novo modelo de exploração dos empreendimentos turísticos, de acordo com o qual todas as unidades de alojamento “estão permanentemente em regime de exploração turística”, assumindo a entidade exploradora a “exploração continuada das mesmas”.

De acordo com o RJET, “a entidade exploradora deve assegurar que as unidades de alojamento permaneçam a todo o tempo mobiladas e equipadas em plenas condições de ser locadas para alojamento a turistas e que nelas são prestados os serviços obrigatórios inerentes à categoria atribuída ao empreendimento turístico”

Assim sendo, ao contrário do que sucedia até à presente data ao abrigo do DL 167/97 e legislação complementar, o RJET deixou de prever a possibilidade de retirada de unidades de alojamento da exploração turística do empreendimento, consignando expressamente o princípio da exploração permanente das unidades de alojamento de todos os empreendimentos turísticos nos termos supra descritos.

Regulação do uso das unidades de alojamento pelos respectivos proprietários: Ao contrário do que resultava da legislação turística até agora vigente (designadamente do DR 34/97), o RJET flexibilizou o uso dos empreendimentos turísticos em propriedade plural pelos respectivos proprietários, não se encontrando prevista neste diploma qualquer limitação temporal ao mesmo.

A regulação do uso das unidades imobiliárias pelos respectivos proprietários deverá merecer desenvolvimento nas Portarias cuja publicação se aguarda, sendo crucial para se determinar que futuro poderá ter o mercado turístico residencial nacional, designadamente ao nível do tipo de serviços que poderão ser dispensados/não prestados e cobrados aos proprietários quando ocupem as respectivas unidades de alojamento. De facto, não faz sentido neste contexto aceitar a imposição por via legal do pagamento de uma prestação periódica ao proprietário relativa a serviços que o mesmo pretenda ver dispensados (p.e. limpeza), tal imposição, se verificada, onerará e dificultará de sobremaneira a comercialização de unidades de alojamento, colocando em crise o mercado turístico residencial (segunda habitação).

Título de exploração do empreendimento pela entidade exploradora: No caso de empreendimentos turísticos em pluripropriedade, a entidade exploradora deverá obter de todos os proprietários um título jurídico que a habilite à exploração da totalidade das unidades de alojamento, o qual deverá, designadamente, prever os respectivos termos de exploração turística e as condições de utilização das mesmas pelos proprietários.

Com vista a assegurar a exploração continuada e permanente dos empreendimentos turísticos em pluripropriedade pela respectiva entidade exploradora, o RJET expressamente proibiu a exploração directa pelos proprietários das unidades de alojamento de empreendimentos em pluripropriedade, bem como a celebração pelos mesmos de contratos que comprometam o respectivo uso turístico (v.g. arrendamento ou constituição de direito de uso e habitação). Importa neste contexto lembrar que o regime até agora vigente permitia a celebração deste tipo de contratos, apenas obrigando à respectiva comunicação à autoridade pública responsável pelo turismo, facto que dificultava de sobremaneira a exploração turística dos empreendimentos turísticos existentes.

Empreendimentos em propriedade plural - novo regime: Diferentemente do que sucedia até agora, o título constitutivo destes empreendimentos (quando instalados em edifício(s) implantado(s) em lote) passa a substituir o título constitutivo de propriedade horizontal, quando esta não tenha sido já previamente constituída, podendo ser executado através de escritura pública ou de qualquer outro título de constituição de propriedade horizontal. Deste modo, o regime legal da propriedade horizontal passa a ter aplicação subsidiária relativamente aos empreendimentos em pluripropriedade constituídos na vigência do RJET.

Este título constitutivo deverá ser elaborado pelo titular do alvará de licença para a realização da operação urbanística relativa à instalação do empreendimento ou pelo titular do respectivo alvará de autorização de utilização, encontrando-se a respectiva execução condicionada à aprovação prévia pelo Turismo de Portugal, IP (a qual apenas poderá ser recusada com fundamento na violação do RJET).

O título constitutivo passou a estar sujeito a registo junto da Conservatória do Registo Predial competente (e já não a depósito junto da Direcção Geral do Turismo), sendo o mesmo condição para a celebração de quaisquer contratos promessa de transmissão dos lotes ou fracções autónomas que componham o empreendimento turístico.

Por outro lado, o RJET introduziu maior rigor ao nível da constituição e administração deste tipo de empreendimentos turísticos com vista a garantir a continuidade da prestação dos serviços de alojamento turístico e a protecção do turista investidor (“comprador consumidor”), senão vejamos:

Reforço de deveres da entidade exploradora: A entidade exploradora vê reforçados os seus deveres, designadamente deveres de informação pormenorizada sobre preços e condições de prestação de serviços turísticos e de manutenção em bom estado de funcionamento de todas as instalações, equipamentos e serviços do empreendimento (incluindo unidades de alojamento), executando as obras de conservação/manutenção necessárias para conservar a classificação respectiva.

Novo conteúdo de título constitutivo: Para além do já previsto na legislação turística até agora em vigor, o título constitutivo passa a ter de especificar: (a) a identificação da entidade exploradora do empreendimento, (b) o critério de fixação e actualização da prestação periódica devida por cada proprietário (incluindo percentagens destinadas a remunerar a entidade administradora e os encargos cobertos por tal prestação), (c) o respectivo tempo, lugar e forma de pagamento, bem como (d) os deveres da entidade responsável pela administração do empreendimento.

Prestação periódica devida à entidade administradora do empreendimento: O RJET passa a prever que esta prestação periódica deverá sempre cobrir as (a) despesas de manutenção e funcionamento do empreendimento (incluindo unidades de alojamento, instalações e equipamentos comuns e serviços de utilização comuns), a (b) remuneração devida pelos serviços de recepção permanente, de segurança e de limpeza das unidades de alojamento e partes comuns, bem como a (c) remuneração dos serviços do ROC e da entidade administradora do empreendimento (sendo que a remuneração desta última não poderá ultrapassar 20% do valor total).

Obrigações dos proprietários: Por outro lado, agravaram-se as obrigações dos proprietários, incluindo as seguintes: (a) não dar utilização à unidade de alojamento que seja diversa da prevista no título constitutivo, (b) não alterar a sua volumetria ou a sua configuração arquitectónica exterior, (c) não praticar quaisquer actos ou realizar obras que afectem a unidade urbanística do empreendimento, que prejudiquem o funcionamento ou utilização de instalações comuns, ou que afectem a tipologia ou categoria do empreendimento, (d) não impedir a realização de obras de manutenção e conservação na unidade de alojamento pela entidade exploradora, bem como (e) não realizar obras na unidade de alojamento sem a autorização prévia da entidade administradora do empreendimento (sob pena de esta poder repor a situação a expensas do proprietário).

Privilégio creditório imobiliário sobre fracção ou lote: Os créditos por prestações periódicas devidas à entidade administradora do empreendimento ou por obras de conservação das unidades de alojamento realizadas pela mesma passam a gozar de privilégio creditório imobiliário sobre o respectivo lote ou fracção, deste modo se assegurando o cumprimento pelos proprietários das respectivas obrigações de pagamento destes montantes.

Obrigação de prestação de caução pela entidade administradora: Finalmente, a entidade administradora do empreendimento passa a estar obrigada a prestar caução de boa administração e conservação a favor dos proprietários das fracções autónomas ou lotes, no valor equivalente a cinco vezes o valor anual das prestações periódicas devidas. Esta caução deverá ser prestada antes da celebração dos contratos de transmissão das fracções autónomas ou lotes que integrem o empreendimento sob pena de nulidade das mesmas.

Regime transitório: O RJET prevê que o novo regime supra descrito relativo aos empreendimentos em propriedade plural não é aplicável aos empreendimentos cujo título constitutivo se encontre aprovado/depositado à data da entrada em vigor do RJET, mantendo-se os mesmos sujeitos ao disposto no DL 167/97 e respectiva legislação regulamentar.

No entanto, conforme se deixou referido supra, os empreendimentos turísticos existentes e licenciados deverão, no prazo de 2 anos contados desde a entrada em vigor do RJET, reconverter-se (i.e. reclassificar-se) nas tipologias e categorias estabelecidas no mesmo, sob pena de serem automaticamente reconvertidos em “Alojamento Local”.

Por último, as entidades exploradoras dos empreendimentos turísticos em propriedade plural cujos processos de loteamento, pedidos de informação prévia ou de licenciamento de operações urbanísticas que tenham por objecto a instalação de empreendimentos turísticos se encontrem pendentes na data da entrada em vigor do RJET, poderão optar pela aplicação do regime em vigor na data do início do procedimento ou pela aplicação do RJET.

Fiscalização:  O RJET clarifica as competências públicas em matéria de fiscalização, determinando que cabe à ASAE - Autoridade de Segurança Alimentar e Económica fiscalizar o cumprimento do mesmo, às Câmaras Municipais a fiscalização do cumprimento das normas urbanísticas (RJUE) e à Direcção Geral da Concorrência a fiscalização em matéria de publicidade dos empreendimentos turísticos.

Importa notar que a competência para a aplicação de coimas e sanções pelo incumprimento do disposto no RJET relativamente aos empreendimentos turísticos passou a caber à “Comissão de Aplicação de Coimas em Matéria Económica e de Publicidade”, exceptuando os parques de campismo e dos estabelecimentos de “Alojamento Local” caso em que a competência para este efeito pertence às Câmaras Municipais.

Por último, comparativamente com o disposto no DL 167/97, verificou-se algum agravamento das sanções aplicáveis em caso de incumprimento do disposto no RJET.

3.         CONCLUSÃO

Apesar de tardia, esta reforma constitui um passo importante no sentido de assegurar o desenvolvimento e a profissionalização de um dos mais importante sectores económicos nacionais, tendo o legislador bem decidido apostar na regulação da oferta de serviços turísticos existente - e já não, apenas, na regulação das instalações e equipamentos dos empreendimentos turísticos, como até à data sucedeu.

A discutível opção pelo princípio da contínua e plena exploração turística dos empreendimentos turísticos em detrimento da possibilidade de desafectação de determinadas percentagens de unidades de alojamento da respectiva exploração turística (mesmo que conjugada com a possibilidade de uso ilimitado das unidades de alojamento pelos respectivos proprietários), revela uma estratégia que, caso não seja devidamente clarificada nas Portarias cuja publicação se aguarda, poderá colocar seriamente em crise o mercado de turismo residencial (mercado de segunda residência).

Noutras palavras, parecem ter-se privilegiado os “promotores hoteleiros” em detrimento dos “promotores não hoteleiros/imobiliários”, obrigando-se estes últimos, por via regulatória, a um esforço de profissionalização dos serviços turísticos inerentes aos empreendimentos turísticos pretendidos desenvolver.

Apesar desta reforma nascer “coxa” - no sentido de que as oito Portarias previstas aprovar ainda não foram aprovadas pelo Governo não sendo conhecido o respectivo teor - e não ser possível a respectiva entrada em vigor em simultâneo com o RJUE conforme pretendido (em virtude desse mesmo facto), espera-se nos próximos tempos do legislador uma agilidade igual à pretendida implementar ao nível do licenciamento turístico e urbanístico, não deixando na “gaveta” a regulamentação necessária à implementação de uma das mais ansiadas reformas deste Governo.

Sem prejuízo do referido, revela-se essencial que o legislador dê - ainda (através das referidas Portarias) - um sinal inequívoco à indústria e ao sector de que pretende manter e incrementar o mercado de turismo residencial (segunda habitação), designadamente incrementando a utilização pelos proprietários de unidades de alojamento e mitigando alguns dos constrangimentos e ónus reais agora criados, e não apenas sedimentar e profissionalizar o segmento daqueles proprietários que investem para usar durante curtos períodos e auferir rendimento.

O sucesso de todos e cada um dos empreendimentos turísticos em propriedade plural faz-se da complementaridade entre a componente imobiliária e a componente turística, devendo, ao nível legislativo, privilegiar-se ambos estes segmentos e não apenas o segundo.

Tendo em consideração as traves mestras deste novo regime procuradas sintetizar supra, é possível concluir estarmos perante um verdadeiro novo “paradigma de exploração turística”, o qual exigirá muito da indústria ainda não profissionalizada (designadamente a que tem raiz não hoteleira) e das diversas entidades públicas reguladoras, mas que se espera trazer a recompensa devida ao nível da profissionalização deste sector.