O novo regime jurídico da reabilitaçao urbana. I y II

1. INTRODUÇÃO([1])

No passado dia 23 de Outubro foi publicado o Decreto-lei 307/209, que consagrou o Novo Regime da Reabilitação Urbana (o “NRJRU”), revogando o Decreto-lei n.º 104/2004, de 07 de Maio, que previa o Regime Excepcional de Reabilitação Urbana para as Zonas Históricas e Áreas Críticas de Recuperação e Reconversão Urbanística, e, bem assim, o Capitulo VI do Decreto-lei n.º 794/76, de 5 de Novembro (“Lei dos Solos”).

Este diploma, há muito aguardado pela indústria, entra em vigor no dia 22 de Dezembro de 2009 assumindo como “objectivo central” a substituição de um regime especialmente centrado nas entidades e no modelo de gestão das intervenções de reabilitação urbana, i.e. nas sociedades de reabilitação urbana (SRU’s), por outro que enquadra verdadeiramente a actividade reabilitação urbana dotando os Municípios de meios reforçados para a prossecução desses objectivos.

O NRJRU integra-se num quadro legal já existente em matéria de reabilitação urbana em que se destacam dois tipos de diplomas, a saber: (a) os que estabelecem regimes de incentivo financeiro e fiscal à reabilitação urbana (p.e. RECRIA, RECRIPH, REHABITA, SOLARH e JESSICA) ([2]) e (b) os que estabelecem normas relativas à execução de acções de reabilitação urbana (p.e. Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo Decreto-lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro e o Regime Jurídico das Obras em Prédios Arrendados, aprovado pelo Decreto-lei n.º 157/2006, de 08 de Agosto, ambos já posteriormente alterados).

Ainda como nota introdutória, gostaríamos de realçar dois dos pilares da política de reabilitação urbana em que o NRJRU assenta e que explicam muitas das opções tomadas nesta sede: o “Princípio da Responsabilização dos Proprietários e Titulares de outros Direitos, Ónus e Encargos sobre os Edifícios” e o “Princípio da Subsidiariedade da Intervenção Pública”.

O primeiro destes princípios concretiza-se, entre outros, no dever dos particulares assegurarem e custearem em primeira linha a reabilitação dos respectivos imóveis, concretizando também os deveres de conservação de imóveis e de não deterioração pelos proprietários já previstos em sede de Regime Jurídico da Urbanização e Edificação.

O “Principio da Subsidiariedade da Intervenção Pública” traduz o dever do Estado, das Regiões Autónomas e das Autarquias Locais promoverem a reabilitação urbana apenas e só na medida em que os proprietários dos imóveis a não assegurem. É aqui que radica o fundamento último dos instrumentos de política urbanística introduzidos pelo NRJRU a favor das entidades gestoras e coordenadoras das operações de reabilitação urbana. Estes instrumentos, no fundamental, consistem em meios para forçar a intervenção dos particulares incumpridores ou responsabilizá-los pelos custos incorridos em razão deste incumprimento da obrigação de reabilitação.

2. ANÁLISE

2.1.       Conceitos base

O NRJRU assenta em dois conceitos fundamentais: o conceito de Área de Reabilitação Urbana e o conceito de Operação de Reabilitação Urbana.

Por Área de Reabilitação Urbana deve entender-se “a área territorialmente delimitada que, em virtude da insuficiência, degradação ou obsolescência dos edifícios, das infra -estruturas, dos equipamentos de utilização colectiva e dos espaços urbanos e verdes de utilização colectiva, designadamente no que se refere às suas condições de uso, solidez, segurança, estética ou salubridade, justifique uma intervenção integrada, podendo ser delimitada em instrumento próprio ou corresponder à área de intervenção de um plano de pormenor de reabilitação urbana”. Já por Operação de Reabilitação Urbana deve entender-se “o conjunto articulado de intervenções visando, de forma integrada, a reabilitação urbana de uma determinada área”.

Note-se que a cada Área de Reabilitação Urbana deverá corresponder apenas uma Operação de Reabilitação Urbana.

2.2.       A delimitação da Área de Reabilitação Urbana

As Áreas de Reabilitação Urbana são definidas pelos Municípios através de Instrumento Próprio ou através de Plano de Pormenor de Reabilitação Urbana, sendo sempre obrigatório que no acto de delimitação se (i) especifique o enquadramento da operação a desenvolver no âmbito das opções de desenvolvimento urbano do respectivo Município; (ii) se defina o tipo de operação de reabilitação urbana em causa; e se (iii) especifique a estratégia de reabilitação urbana ou o programa estratégico de reabilitação urbana (consoante o tipo de operação de reabilitação urbana seja simples ou sistemática), bem como o respectivo prazo de execução/vigência.

A competência para proceder à delimitação das Áreas de Reabilitação Urbana através de instrumento próprio pertence à Assembleia Municipal, sob proposta da Câmara Municipal, devendo ser precedida de parecer do IHRU – Instituto da Habitação e Reabilitação Urbana, IP. Em qualquer caso a definição das Áreas de Reabilitação Urbana estará sempre sujeita a discussão pública nos mesmos termos previstos para a aprovação de planos de pormenor no Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial com as especificidades previstas no NRJRU.

Para além do dever de promoção da operação de reabilitação urbana pela respectiva entidade gestora, o aprovar da Área de Reabilitação Urbana obriga à definição pelo Município dos benefícios fiscais a conceder no âmbito da operação em causa em sede de impostos municipais sobre o património (IMI/ IMT); bem como dos apoios e incentivos fiscais e financeiros à reabilitação urbana a conceder aos proprietários/titulares de outros direitos, ónus e encargos sobre imóveis (nos termos da legislação especial aplicável). Desta forma, aquando da criação de cada Área de Reabilitação Urbana, todos os proprietários abrangidos ficarão conscientes dos incentivos à actividade de reabilitação urbana disponíveis.

2.3.       Os tipos de operação de reabilitação urbana

No que concerne às Operações de Reabilitação Urbana, propriamente ditas, o NRJRU prevê que as mesmas possam ser simples ou sistemáticas.

As primeiras consistem numa “intervenção integrada de reabilitação urbana de uma área, dirigindo-se primacialmente à reabilitação do edificado, num quadro articulado de coordenação e apoio da respectiva execução” e são orientadas por uma estratégia de reabilitação urbana.

A execução da operação de reabilitação urbana, na componente de reabilitação do edificado, deve ser promovida pelos proprietários ou titulares de outros direitos, ónus ou encargos existentes na área abrangida pela operação, podendo desenvolver-se (i) com o (mero) apoio da entidade gestora ou (ii) em administração conjunta com esta (aguardando-se ainda a publicação do regime de administração conjunta pelo Governo).

As segundas consistem numa “intervenção integrada de reabilitação urbana de uma área, dirigida à reabilitação do edificado e à qualificação das infra-estruturas, dos equipamentos e dos espaços verdes e urbanos de utilização colectiva, visando a requalificação e revitalização do tecido urbano, associada a um programa de investimento” e são orientadas por um programa estratégico de reabilitação urbana, sendo as acções tendentes à sua execução desenvolvidas primordialmente pela entidade gestora competente.

Neste caso a operação de reabilitação urbana poderá desenvolver-se através de uma das seguintes três sub-modalidades: (i) execução directa pela entidade gestora; (ii) execução através de administração conjunta (cujo regime, conforme referido supra, aguarda publicação); e/ ou (iii) execução através da celebração de contratos de concessão da reabilitação e/ou de contratos de reabilitação urbana com entidades terceiras públicas e/ou privadas.

A figura do contrato de reabilitação urbana foi densificada pelo NRJRU, permitindo a transferência para a entidade contratada dos direitos de comercialização dos imóveis reabilitados e de obtenção dos respectivos proventos, bem como a aquisição do direito de propriedade ou a constituição do direito de superfície sobre os bens a reabilitar, ou a atribuição de um mandato para a venda destes bens por conta da entidade gestora.

2.4.       A entidade gestora da operação de reabilitação urbana e as suas prerrogativas

A entidade gestora da operação de reabilitação urbana pode corresponder ao Município ou a uma empresa do sector empresarial local (i.e. corresponder a uma empresa municipal, intermunicipal e metropolitana) ([3]), caso em que na mesma serão delegados poderes pelo Município para o desempenho das respectivas funções.

Caso esta empresa tenha por objecto exclusivo a reabilitação urbana, terá a denominação de “sociedade de reabilitação urbana”, situação em que se presumem delegados alguns poderes/instrumentos de politica urbanística previstos no NRJRU constantes da lista infra.

Conforme já referido supra, a definição da Área de Reabilitação Urbana constitui a respectiva entidade gestora na obrigação de promover a Operação de Reabilitação Urbana aprovada.

O NRJRU atribui a estas entidades gestoras um conjunto de competências relativas ao controlo das operações urbanísticas a desenvolver no âmbito de uma determinada operação de reabilitação urbana e, bem assim, possibilita-lhe o recurso a um conjunto de instrumentos de execução de política urbanística ao serviço da reabilitação urbana.

Relativamente às referidas competências, destacamos a atribuição às entidades gestoras de competências relativas (i) ao controlo prévio de operações urbanísticas; (ii) à realização de inspecções e vistorias a imóveis localizados dentro de áreas de reabilitação urbana; (iii) à adopção de medidas de tutela da legalidade urbanística; (iv) à cobrança de taxas e de compensações e (v) à promoção e organização dos processos de consultas a entidades externas.

O NRJRU prevê um conjunto de prerrogativas e instrumentos de execução de política urbanística, dos quais destacamos os seguintes: (i) o poder de impor obras coercivas aos proprietários incumpridores da obrigação de reabilitação; (ii) o poder de promover a reabilitação de um conjunto de edifícios através do recurso a uma “empreitada única”; (iii) o poder de promover o arrendamento forçado dos imóveis por si reabilitados em determinadas circunstâncias infra descritas; (iv) o poder de constituir servidões que venha a considerar necessárias à reinstalação e funcionamento das actividades localizadas nas zonas de intervenção; (v) o poder de proceder a expropriações de imóveis; (vi) o poder de promover a venda forçada dos imóveis em determinadas circunstâncias infra descritas; (ix) o poder de promover a reestruturação da propriedade caso tal seja necessário à execução da operação de reabilitação urbana; (x) o poder de ser estabelecido um regime especial de taxas municipais e compensações de incentivo à realização das operações de reabilitação urbana; e (xi) o poder de constituir e gerir fundos de compensação destinados a receber e pagar compensações devidas pela eventual adopção de mecanismos de perequação.

2.5.       Em especial: o arrendamento forçado e a venda forçada

No que se refere ao arrendamento forçado, o NRJRU estabelece o poder da entidade gestora dar de arrendamento (mediante concurso público) um imóvel sujeito a obras coercivas (i.e. relativamente ao qual o respectivo proprietário não tenha executado as obras de reabilitação urbana necessárias em sede de processo de obras coercivas e a entidade gestora as tenha executado directamente) sempre que: (i) o respectivo proprietário não a venha a ressarcir do custo das mesmas no prazo de quatro meses contados após a data do seu término e, concomitantemente, (ii) não venha a arrendar imóvel em causa (por prazo mínimo de 5 anos) e afectar as respectivas rendas ao pagamento das despesas incorridas pela entidade gestora.

Em todo o caso, o NRJRU consagra o direito do proprietário se opor ao arrendamento do imóvel requerendo a venda forçada ou expropriação do mesmo. Nesse caso, as quantias que resultarem dessa venda forçada ou expropriação ficarão para a entidade gestora até ao limite das despesas por estas incorridas com a realização das obras de reabilitação por si desenvolvidas nesse imóvel.

Por outro lado, com base no instituto da venda forçada – sem dúvida o instrumento mais polémico introduzido por este diploma –, sempre que os proprietários de determinado imóvel não puderem ou não quiserem cumprir obrigação de reabilitá-lo, a entidade gestora poderá iniciar o processo de venda forçada, procedendo (caso o proprietário não venda o imóvel directa e imediatamente dentro dos prazos previstos no NRJRU) à venda do mesmo em hasta pública a quem oferecer melhor preço e se dispuser a cumprir a obrigação de reabilitação no prazo inicialmente estabelecido para o efeito (contado desde a data da respectiva arrematação).

Este instituto visa assegurar que um qualquer terceiro interessado na actividade / negócio da reabilitação urbana adquira o imóvel em causa ao proprietário em incumprimento e, enquanto condição dessa compra, assegure a execução em determinado prazo das obras de reabilitação urbana necessárias.

Caso o imóvel em causa se encontre constituído em propriedade horizontal, apenas poderão ser objecto de venda forçada as fracções autónomas necessárias ao financiamento das obras de reabilitação, mantendo-se a propriedade das restantes. O NRJRU estabelece ainda um direito de preferência na venda forçada em hasta pública destes imóveis a favor da entidade gestora e do município.

Caso o arrematante ou o adquirente do imóvel não inicie as obras de reabilitação decorridos seis meses ou não as concluir no prazo contratualizado para o efeito, a entidade gestora deverá proceder à respectiva expropriação ou retomar o procedimento de venda forçada supra descrito, dando conhecimento dessa decisão ao proprietário. Caso neste contexto haja mais valia na revenda do imóvel, esta deverá reverter para o primitivo proprietário.

Por último, importa sublinhar que, caso a hasta pública fique deserta, não comparecendo licitante que arremate o bem em causa, a entidade gestora deverá adquiri-lo, pagando o preço pelo qual o mesmo foi avaliado, e reabilita-lo por sua conta dentro do prazo previsto para o efeito, sob pena de reversão para o original proprietário nos termos do Código das Expropriações.

Não podemos deixar de referir que foram levantadas muitas dúvidas quanto à constitucionalidade das normas do NRJRU que prevêem este instituto, de todo o modo, o Tribunal Constitucional já teve oportunidade de se pronunciar sobre o instrumento da venda forçada, tendo nessa ocasião decidido não se pronunciar pela respectiva inconstitucionalidade ([4]).

3. CONCLUSÕES

O NRJRU constitui um passo corajoso no sentido de procurar resolver a elevado estado de degradação do nosso património imobiliário urbano, facto que deve ser devidamente registado e é de aplaudir.

No entanto, entendemos que as medidas propostas a este nível ficaram aquém do esperado e desejado pela indústria, senão vejamos:

Conforme referido nesta mesma sede em Julho deste ano, a resolução do estado de degradação actual de grande parte do parque imobiliário urbano existente (essencialmente habitacional) deve passar mais por medidas preventivas e de incentivos à reabilitação e menos por medidas repressivas dos proprietários. Na verdade, sobretudo depois de percorrermos as prerrogativas atribuídas pelo NRJRU às entidades gestoras, resulta claro que o mesmo encerra uma tendência repressiva direccionada aos proprietários incumpridores das suas obrigações de reabilitação, não sendo este diploma acompanhado do necessário espelho em termos de apoios e incentivos fiscais e financeiros.

O legislador poderia ter optado por atacar simultaneamente as reais causas dos problemas diagnosticados, ao invés de criar mais ónus, deveres e encargos sobre os proprietários. É que, convém relembrar, a principal causa destes problemas de degradação imobiliária prende-se com a forte descapitalização dos proprietários, sobre a qual não se prevê qualquer mecanismo de apoio e incentivo especial (para além das eventuais vantagens fiscais e eventual desagravamento das taxas municipais relacionadas com a actividade de reabilitação urbana nos moldes definidos no NRJRU).

A principal causa de descapitalização dos proprietários deveu-se – conforme é reconhecido por todos o sector – ao congelamento das rendas por via legislativa durante um largo período de tempo. Situação que não foi resolvida aquando da entrada em vigor do Novo Regime de Arrendamento Urbano (NRAU). Assim sendo, impunha-se aproveitar o momento para rever também o NRAU nesta e noutras matérias.

Uma segunda observação que este NRJRU nos suscita prende-se com o facto de o legislador insistir na ideia de que um determinado projecto de reabilitação urbana apenas poderá qualificar para efeitos de NRJRU caso se localize numa Área de Reabilitação Urbana, não se “abrindo a porta” à qualificação do projecto de per se (em razão das suas características e não da área onde se situa) em termos de regime especial de reabilitação urbana a conceder para o efeito.

Por outras palavras, o NRJRU foi pensado para áreas e não para projectos ad hoc, facto que entendemos merecer reparo. Porque não consagrar um regime especial para projectos de reabilitação urbana de “Potencial Interesse Municipal” (qualificáveis em razão das suas características intrínsecas e não da respectiva localização em “área de reabilitação urbana”) à semelhança do que sucedeu com a criação do regime dos projectos de relevante interesse nacional (PIN)?

Uma terceira questão resultante da análise do NRJRU prende-se com saber se os modelos de reabilitação urbana neste previstos serão (ou não) eficazes na captação do capital necessário à execução das operações de reabilitação urbana.

Neste quadro, se em zonas prime e atractivas é expectável que o mercado funcione pois haverá procura quando os novos instrumentos de gestão urbanística tiverem de funcionar (v.g. em caso de vendas forçadas a terceiros que queiram fazer as obras de reabilitação necessárias), vemos com alguma reserva a eficácia dos modelos de reabilitação urbana previstos no NRJRU no que concerne à captação do capital necessário à execução das operações de reabilitação urbana em áreas suburbanas e menos atractivas em termos de investimento.

Por último, dados os antecedentes menos credíveis de muitas das sociedades de reabilitação urbana criadas pelos Municípios ao abrigo da legislação agora revogada, entendemos que o sucesso ou insucesso deste novo diploma passará – muito – por saber ser os Municípios terão (ou não) o dinamismo necessário para suportar tão intensa actividade planificadora e executora em matéria de reabilitação urbana, e se estarão à altura dos desígnios agora criados (ou continuados).

([1]) Este pequeno artigo procura sumariar a intervenção apresentada no âmbito do ciclo de conferências intitulado “Reabilitar as Cidades – As Diferentes Perspectivas” promovido pela Vida Imobiliária no passado dia 06 de Novembro de 2009, sob o tema “Reabilitar as Cidades – Enquadramento Jurídico”.

([2]) Assim: (i) o regime especial de comparticipação na recuperação de imóveis arrendados (mais conhecido por “RECRIA”), instituído pelo Decreto-lei n.º 4/88, de 14 de Janeiro; (ii) o regime especial de comparticipação e financiamento na recuperação de prédios urbanos em regime de propriedade horizontal (mais conhecido por “RECRIPH”), instituído pelo Decreto-lei n.º 106/96, de 31 de Julho; (iii) o regime de apoio à recuperação habitacional em áreas urbanas antigas (mais conhecido por “REHABITA”), instituído pelo Decreto-lei n.º 105/96, de 31 de Julho, (iv) o regime designado por SOLARH, que visa a concessão de apoios financeiros especiais para realização de obras de conservação ordinária ou extraordinária e de beneficiação em habitação própria permanente por parte de determinados proprietários e foi instituído pelo Decreto-lei n.º 7/99, de 8 de Janeiro. Mais recentemente foi apresentado a comummente designada “Iniciativa Jessica” (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas), que permite aos Estados Membros da União Europeia recorrerem a verbas atribuídas no âmbito dos Fundos Estruturais destinados a apoiar operações reabilitação urbana.

([3]) Isto é sociedades cujo capital é detido maioritariamente por Municípios, Associações de Municípios ou Regiões Metropolitanas, nos termos e para os efeitos do disposto na Lei n.º 53-F/2006, de 29 de Dezembro.

[4] Cfr. Acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional n.º 421, de 13 de Agosto de 2009, proferido no âmbito do Processo n.º 667/2009, cuja Relatora foi a Conselheira Maria Lúcia Amaral. Esta decisão encontra-se acessível no sítio da Internet do Tribunal Constitucional em www.tribunalconstitucional.pt.