Novas Regras para o Licenciamento dos Centros Comerciais

O Governo anunciou recentemente que vai proceder à revisão do regime de autorização dos estabelecimentos de comércio e conjuntos comerciais no primeiro semestre deste ano, cumprindo assim o prazo de três anos previstos no artigo 37º da Lei nº 12/2004, de 30 de Março. É uma excelente oportunidade para clarificar, e sobretudo simplificar, as regras aplicáveis aos centros comerciais. 

1. Não é pacífica a integração dos conjuntos comerciais no âmbito de aplicação da Lei 12/2004, já que os mesmos não constituem, em si mesmo, estabelecimentos de comércio, constituindo antes empreendimentos imobiliários organizados para que aqueles estabelecimentos neles se possam instalar.

Na verdade, e como resulta da própria definição que nos é dada pela alínea g) do artigo 3º da Lei 12/2004, o conjunto comercial é um “empreendimento planeado e integrado composto por um ou mais edifícios nos quais se encontra instalado um conjunto diversificado de estabelecimentos de comércio a retalho e de prestação de serviços ...”.

Ora, os estabelecimentos comerciais instalados num conjunto ou centro comercial já se encontram sujeitos ao regime de autorização estabelecido pela Lei 12/2004, em função da sua área de venda e dos demais critérios previstos no artigo 4º daquele diploma legal, pelo que se compreende com dificuldade aquela duplicação de controlos administrativos.

É certo que, por força daqueles critérios, muitos dos estabelecimentos instalados num conjunto comercial não estão sujeitos a autorização, e que o efeito integrado da sua localização num único espaço organizado é susceptível de afectar a estrutura do comércio local, justificando assim que as autoridades da Administração Central no domínio da política comercial tenham uma palavra a dizer sobre a criação desses espaços.

Mas nesse caso bastaria fazer intervir essas entidades no âmbito do licenciamento das operações urbanísticas necessárias à construção do conjunto comercial, condicionando a sua viabilidade ao seu prévio parecer positivo, não sendo necessário sujeitar os conjuntos à obtenção de duas licenças ou autorizações autónomas.

Com efeito, de acordo com a nossa tradição legislativa apenas se exigem duas licenças ou autorizações autónomas quando se pretende dissociar completamente o controlo prévio do exercício de uma actividade económica, normalmente reservado às entidades da Administração Central com atribuições no domínio dessa actividade, do controlo prévio da actividade urbanística necessária ao exercício daquela actividades, normalmente reservado às entidades da Administração Local.

Nos últimos anos, até, tem se verificado um movimento no sentido da integração desses dois controlos num único procedimento, através de um sistema de «guichet único» em que o particular interessado em desenvolver determinada actividade se relaciona com uma única entidade, responsável pela instrução do procedimento e pela sua decisão final, e a quem cabe obter o parecer, autorização ou aprovação de todas as demais entidades públicas cujos interesses tenham que ser acautelados no âmbito desse procedimento.

E a regra, nesses casos, é de que esse procedimento único é o procedimento de licenciamento ou autorização municipal da realização da correspondente operação urbanística, nele intervindo todas as entidades da Administração Central que se devam pronunciar por força das suas atribuições. Assim se passa, por exemplo, no âmbito do licenciamento ou autorização de empreendimentos turísticos, ou de estabelecimentos industriais.

Não se questiona a opção do legislador de, no que respeita aos estabelecimentos comerciais, ter mantido a autonomia dos procedimentos administrativos. O que se discute é que, além de não proceder à sua unificação num único procedimento, a Lei 12/2004 tenha estendido a obrigação de obter prévia autorização comercial aos conjuntos comerciais, que não prosseguem directamente uma actividade comercial, e que aliás dela estavam dispensadas no domínio da legislação anterior. Essa exigência é dispensável, sendo o procedimento de licença ou autorização urbanística daqueles empreendimentos suficiente para acautelar todos os interesses públicos envolvidos.

E discute-se, também, como melhor se evidenciará adiante, que ao exigir dos procedimentos autónomos de controlo, confundindo claramente os dois planos, o legislador tenha trazido para o procedimento de autorização da actividade comercial matéria que só ao procedimento de licenciamento ou autorização urbanística respeita, sobrepondo, também a este nível, o âmbito das respectivas decisões administrativas.

2. A questão da sujeição da modificação dos conjuntos comerciais a autorização não é dissociável da sujeição a autorização da sua instalação, embora se compreenda, até certo ponto, que o legislador exija esta última sem exigir a primeira, como se encontra actualmente estabelecido na Lei 12/2004, já que é essencialmente no momento da sua instalação que o conjunto comercial afecta a estrutura do comércio local.

Em nossa opinião ambas deveriam ser dispensadas, pelas razões já expostas, mas a introduzir-se a exigência de autorização da modificação de conjuntos comerciais, como foi publicamente anunciado pelo Governo, deverá proceder-se com cautela.

Caso essa intenção venha a concretizar-se, é necessário estabelecer com rigor os pressupostos da autorização da modificação dos conjuntos comerciais, tendo em conta, nomeadamente, o regime da sua instalação e o impacto da modificação na estrutura do comércio local.

Faz sentido, por exemplo, que fique sujeita a autorização a modificação de um conjunto comercial que não foi previamente autorizado por se situar abaixo do limiar exigível para essa autorização, mas que o ultrapasse por força da modificação. Mas já não faz o mesmo sentido sujeitar a autorização uma modificação de um conjunto anteriormente autorizado, que não envolva um aumento de área locável superior àquele limiar, ou que em qualquer caso não envolva um aumento superior a 20% da área inicialmente autorizada, não causando por isso um impacto sobre a estrutura do comércio local muito diferente daquele que já estava inicialmente previsto.

Neste último caso, é suficiente acautelar o impacto territorial da modificação através do respectivo licenciamento urbanístico, porventura fazendo intervir nesse procedimento a DGE, ou as DRE territorialmente competentes.

3. Já nos pronunciamos sobre a inconveniência da sobreposição dos regimes de autorização dos conjuntos e dos estabelecimentos comerciais, na perspectiva da desnecessidade daquele primeiro.

Em coerência, temos também de defender que, mantendo-se a exigência de autorização dos conjuntos comerciais, não faz sentido continuar a exigir uma autorização autónoma para os estabelecimentos comerciais que nele se pretendam instalar.

Nesses casos, deveria apenas impor-se aos estabelecimentos comerciais uma obrigação de comunicação prévia à Direcção-Geral da Empresa, ou às respectivas direcções regionais, para que estas posam dispor da informação necessária ao cálculo da área de venda acumulada da insígnia ou do respectivo grupo.

4. Já nos pronunciamos também sobre a inconveniência de sujeitar os conjuntos comerciais a um duplo controlo administrativo, de actividade e de construção, defendendo que os interesses comerciais envolvidos na criação ou modificação daqueles conjuntos deveriam ser acautelados no âmbito do respectivo procedimento de licenciamento urbanístico.

Resta agora referir que, não se dispensando a autorização comercial autónoma, não se deveria trazer para o respectivo procedimento matéria que manifestamente é do domínio das atribuições do Estado em matéria de política comercial.

Desde logo, não faz sentido exigir a prévia autorização da localização de um conjunto comercial, duplicando assim a intervenção de entidades que se tem que pronunciar novamente no âmbito do licenciamento urbanístico. A concessão da autorização comercial, por si só, não confere o direito a realizar o empreendimento se o mesmo não obtiver a respectiva licença de construção, em conformidade como os instrumentos de gestão territorial aplicáveis, pelo que não há necessidade de fazer depender essa autorização desse juízo prévio.

É mesmo absurdo condicionar a licença ou autorização de construção à prévia obtenção de uma autorização comercial, e simultaneamente sujeitar a concessão desta à prévia verificação de que a primeira poderá ser concedida naquela local.

A intervenção das entidades a que se refere o nº 1 do artigo 5º da Lei 12/2004 só deverá ser exigida no âmbito do procedimento de licenciamento ou autorização urbanística, e apenas no caso de o projecto se situar em área abrangida por um plano municipal de ordenamento do território (PMOT), ou por uma licença ou autorização de loteamento, que não afectem o local expressamente ao uso proposto.

Por outro lado, deverá de forma mais clara permitir-se que os dois procedimentos corram em simultâneo, embora respeitando o disposto no nº 2 do artigo 37º do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 177/2001, de 4 de Junho, que não permite que a licença ou autorização de construção seja emitida sem que previamente se faça prova da autorização comercial.

Mas para o efeito se deve eliminar o sistema de fases actualmente previsto na Lei 12/2004, que não contribui para uma boa articulação entre os dois procedimentos. É que, mesmo que se entenda útil que os diversos pedidos apresentados para um mesmo local sejam apreciados e decididos em simultâneo, para garantir esse resultado não é necessário limitar a iniciativa do procedimento, nem a sua tramitação. Basta impor que tenham que ser decididos em conjunto os pedidos que respeitem à mesma área de influência comercial e que tenham sido apresentados com um intervalo inferior a três meses.

5. No caso de serem introduzidas alterações ao âmbito de aplicação do regime de autorização dos conjuntos comerciais, alterando os respectivos limiares, ou sujeitando ao mesmo as modificações, é necessário definir com rigor um regime transitório, sob pena de se frustrar bruscamente a confiança depositada pelos promotores no quadro legal actualmente em vigor.

Particularmente no que se refere à sujeição das modificações dos conjuntos comerciais a autorização, somos da opinião que, a estabelecer-se, a mesma apenas deverá abranger os conjuntos comerciais que tenham sido autorizados ao abrigo da Lei 12/2004, ou que tenham sido anteriormente modificados no decurso do seu período de vigência. O novo regime também não seria aplicável, independentemente da data da autorização do conjunto comercial, ou de uma sua modificação anterior, se à data da entrada em vigor da nova lei, se encontrasse pendente um pedido de licença ou autorização da construção tendo em vista a sua modificação.