Agravamento do IMI em zonas de pressão urbanística: o tribunal arbitral julga inconstitucional a norma que prevê uma majoração de até 920%

O Centro de Arbitragem Administrativa (CAAD) foi chamado a decidir (por decisão de 04.12.2025 proferida no processo n.º 640/2025-T) sobre a constitucionalidade do agravamento do IMI até 920% previsto no artigo 112.º-B do Código do IMI (CIMI), aplicável a terrenos para construção localizados em zonas de pressão urbanística (ZPU), decidindo, adiante-se já, pela inconstitucionalidade desta majoração e pela sua desaplicação ao caso concreto.

O artigo 112.º-B do CIMI estabelece que os terrenos para construção localizados em solo urbano, com aptidão para uso habitacional atribuída pelo plano municipal de ordenamento do território e situados em ZPU, ficam sujeitos ao agravamento da taxa de IMI até ao décuplo da taxa prevista na alínea c), do n.º 1, do artigo 112.º do CIMI, com agravamento anual adicional de 20%. Este regime visa incentivar a disponibilização de terrenos para edificação de habitações num contexto de crise habitacional.

No caso em apreço, uma sociedade proprietária de terrenos para construção foi notificada de uma liquidação de IMI agravada e contestou a liquidação alegando que um agravamento que pode atingir os 920% sem que tenha havido qualquer alteração no valor patrimonial tributário do imóvel ou na sua capacidade contributiva viola os princípios constitucionais da proporcionalidade, da igualdade e da tributação segundo a capacidade contributiva e o rendimento real.

Questões centrais

O tribunal arbitral foi chamado a apreciar duas questões essenciais, tendo concluído:

Em primeiro lugar, que a aplicação do agravamento resulta diretamente da lei uma vez delimitada a ZPU, não dependendo de deliberação municipal específica - esta é necessária apenas para delimitar a ZPU e, eventualmente, para aumentar o limite máximo do agravamento.

Em segundo lugar, e mais relevante, o tribunal considerou que a norma que consagra um agravamento de IMI que pode chegar aos 920% deve ser julgada inconstitucional por violação do princípio da proporcionalidade nas suas três dimensões, nos termos que se seguem:

1. Quanto à adequação, considerou o tribunal que embora a medida pareça apta a induzir comportamentos, a “intensidade do agravamento (…) aproxima-se de uma sanção e descola-se da função do IMI como imposto sobre propriedade”, assumindo, por isso, carácter punitivo. Acresce que o agravamento será economicamente repercutido no custo do imóvel junto dos adquirentes das classes média e desfavorecida, o que frustra a intencionalidade da norma.
2. Quanto à necessidade, existem alternativas menos gravosas que poderiam alcançar o mesmo objetivo. Como sublinha o tribunal arbitral: “[o] legislador poderia recorrer a políticas de incentivo à construção, programas de arrendamento acessível, ou majorações graduais do IMI, evitando aumentos abruptos”, acrescentando que “a criação de benefícios fiscais para quem prontamente disponibilizasse terrenos para a construção de habitação poderia revelar-se mais adequada e menos gravosa”.
3. Quanto à proporcionalidade em sentido estrito, pode ler-se na decisão que «[a] proporcionalidade em sentido estrito exige ponderar o benefício público face ao sacrifício imposto. O agravamento extremo do IMI pode comprometer a viabilidade económica do proprietário, aproximando-se de um efeito confiscatório, atingindo o núcleo essencial dos direitos fundamentais de propriedade e iniciativa económica privada. Embora o interesse público seja elevado — garantir habitação para as classes média e desfavorecida —, o custo imposto ao contribuinte é desmedido, sobretudo quando não há alteração na sua capacidade contributiva ou no valor patrimonial do bem”.

O tribunal arbitral acrescentou ainda que: “A medida também afeta a confiança legítima e a segurança jurídica, princípios estruturantes do Estado de direito. A imposição abrupta de um encargo fiscal desta dimensão, sem mecanismos de transição, compromete a previsibilidade das relações jurídicas e a estabilidade das expectativas, violando o artigo 2.º da CRP e a correspondente jurisprudência do Tribunal Constitucional.“ e, bem assim, que: [o] IMI é um imposto sobre propriedade, não uma sanção por inatividade. Transformá-lo em instrumento punitivo desvirtua a sua natureza e viola o princípio da tipicidade tributária, consagrado no artigo 103.º da CRP”.

Decisão e relevância prática

O tribunal concluiu que o agravamento do IMI até 920%, nos termos do artigo 112.º-B do CIMI, é desproporcionado e inconstitucional, violando os artigos 2.º, 18.º, 103.º e 104.º da CRP e o artigo 1.º do Protocolo n.º 1 à Convenção Europeia dos Direitos do Homem, decidindo pela sua desaplicação e, em consequência, ordenando a anulação parcial da liquidação na parte correspondente à majoração do IMI. Esta decisão constitui um precedente importante não só para proprietários de terrenos localizados em ZPU mas também para proprietários de prédios em ruínas localizados em ZPU e de prédios urbanos ou frações autónomas que se encontrem devolutos há mais de um ano. Embora vincule apenas as partes, a profundidade da fundamentação confere-lhe autoridade persuasiva significativa. O tribunal determinou ainda a notificação do Ministério Público, o que conduzirá a uma fiscalização concreta da norma pelo Tribunal Constitucional.

Entendemos que este é um precedente relevante que deveria motivar o legislador a rever o regime do artigo 112.º-B do CIMI, criando mecanismos menos gravosos para alcançar o objetivo legítimo de promover o acesso à habitação.